2010年土地出让金创新高 土储制临变

　　“未来新增建设用地，将不再纳入土地储备范围。”近日，国土资源部政策法规司司长王守智在参加“金融危局下的土地金融制度突破”论坛时表示，正在修改中的《土地管理法》将对土地储备制度进行修改，而土地储备制度改革的一个重要方向就是限定土地储备范围。“今后在限定范围内，将只对‘三旧改造’等存量建设用地及重大建设项目用地进行整理和储备”。

　　学界、业界诟病多时的土地储备制度，终于将有所松动。

　　王守智称，土地储备中心作为地方政府垄断和控制土地市场的工具，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，而成了推高地价和无限度扩张土地财政的工具。

　　更危险的是，地方政府通过土地储备的手段拉高土地价格，再将土地向银行抵押，从而将风险转嫁至金融系统。

　　2010年以来，国土资源部一直在加强与其他相关部委的联动，以防范可能由土地引发的系统性金融风险。

　　“以地生财”的隐忧

　　2010年的土地出让收入，注定会再创历史新高。据不完全统计，截至2010年12月28日，北京市土地出让金合计达到1587.4亿元，全年有望突破1600亿元；上海土地出让款收入为1475.77亿元，全年有望突破1500亿元；天津的土地收入也接近了900亿元。也就是说，仅京津沪三地的土地收入就有望突破4000亿元。据不完全估算，2010年全国土地出让金收入总和有可能突破2万亿元。

　　支撑这巨额收入的制度性工具，正是土地储备制度。

　　这一制度最早于1996年出现在上海，后发展于杭州，并随着2001年国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，得以在全国范围内推行。到2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》时，土地储备机构早已遍布全国各个县市。

　　中央党校研究室副主任周天勇认为，正是中国的土地储备制度，造成了中国从政府利益出发、以行政手段为主导的土地资源配置方式，实质上也就构成了推高地价的机制：政府以非市场化的方式低价收储土地，然后再以市场化的方式高价出让土地，居间经营，以此获得巨大的收益。

　　在土地征购、土地储备、土地出让三大程序中，政府自始至终都是土地储备制度的核心，既是政策制定者，也是政策执行者，还是市场的参与者，运动员与裁判员一体，使得政府成为土地储备制度的最大受益者。

　　中国社科院2009年城市蓝皮书指出，“在实际的操作中，也往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构的土地供应往往会单方面的以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。”

　　曾经花了一年半时间专题调研的北大法学院房地产法研究中心主任楼建波透露，一块土地从取得到具备供应条件，通常需要3年至5年的时间，在土地储备运作过程中，储备机构尽可能“以地生财”：征购环节不切实际地扩大土地储备量，压低收购价格，降低收储成本；在出让环节实行不饱和的土地供应，造成土地市场供需不平衡，一味抬高地价。

　　“多个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，是对这一制度最形象的比喻。

　　这样的操作手法给地方政府带来了巨大收益，据国土资源部发布的数据计算，在土地储备制度大规模发展的1999年到2009年间，中国土地出让总收入超过6.9万亿元。

　　但是，正如一些质疑者担心的，因为地方政府从土地储备制度中获取了巨大经济利益，从而刺激其执行该制度的积极性，反而很有可能使其走向制度设计的反面。

　　行政法专家、清华大学教授于安表示，土地储备制度已经成为房地产市场的一个环节，特别是2003年国家明确提出房地产是国民经济支柱产业之后，各地通过土地储备生财更是被地方政府运用到极致，并演变成畸形的财政增长模式。

　　更为关键的是，由于垄断了土地一级市场交易权，政府盈利的冲动在政绩和利益的驱动下很难遏制，地方官员有着极强的任内兑现的冲动。

　　中国人民大学土地管理系主任叶剑平指出，这种土地财政的模式是不可持续的。不仅因为土地资源不能支撑这样的模式，更因为由土地抵押、贷款而产生的金融风险，远远大于地方政府的卖地收入。

　　“地方政府利用手里土地进行的融资规模是卖地收入的5倍甚至10倍。”叶剑平表示，未来的土地政策编制中，已经将改革土地财政问题列入了重要议程。

　　变革的可能路径

　　事实上，土地储备制度中出让环节的招拍挂，已高度市场化与透明化，并从很大程度上解决了土地出让环节中的灰色交易和权力寻租等问题，因而有业内人士认为没有必要进行大幅变革的必要，只需要在具体地块上，针对不同的土地用途，适当微调出让的方式。比如，中国土地勘测规划研究院副总工程师邹晓云就建议，对酒店、商业、旅游、娱乐、高档公寓等用地完全可以继续采用“价高者得”的拍卖方式；而对普通住宅用地，则可以采取综合招标的方式。

　　改革现有的土地储备制度，需要从更深层次的因素入手。中国人民大学公共管理学院副院长严金明指出，首先主要的就是地方政府不能把土地储备搞成土地经营而忽视公共利益。同时，政府需分清楚政府职能与市场职能的边界，清楚定位政府的角色，不能众多角色一身兼，既当裁判员又当运动员。

　　中国社科院经济研究所研究员汪丽娜也建议，应限定政府权力为“产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序等”，承担市场建立者、监管者的角色，而非市场参与者。

　　甚至，政府可以将现有的土地整理储备机构向公司的方向发展，成立“国有土地资产储备运营公司”，改土地储备由政府直接运作为企业直接运作，政府承担公共管理职能。

　　并在此基础上，可以深化土地制度的改革，建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，构建多元真实市场参与主体的基础工程。同时，在产权清晰的基础上，可以改变目前政府部门一家卖地的高度寡头垄断市场，形成土地供应的多个主体，更多的集体建设用地在符合规划的前提下可以以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式出让，进入土地市场，改变目前“一个龙头放水”的市场格局。

　　“城市范围内的国有土地，继续实行土地储备制度，以防止国有资产流失。但是，城市范围外的集体土地，可以以流转的方式进入市场。”严金明表示，这需要政府部门有很大“减权让利”的勇气。

　　这样的建议似乎正在进入国土资源部的考虑范畴。据报道称，王守智在上述论坛上演讲时表示，除了限制地方政府征地范围和土地收储范围之外，国土资源部还在研究存量土地和增量土地利用政策，以规范地方储备土地制度。

　　据透露，增量土地将更多采用直接流转的形式进行，而存量土地则更多采用储备和征收的方式进行。同时，还会考虑尽快推出集体建设用地的流转政策，以市场化流转的方式，堵住地方政府借地生财的路子。

　　“在城市规划范围以外的集体建设用地，在符合规划用途的情况下，可以参股、转让等形式参与到土地经营分配收益；在城市规划范围以内的集体建设用地，在不被划进公益项目的前提下，可以参与到土地增值收益的分配。”王守智如是说。