厦门规划局长:放弃土地财政是自毁长城

　　在土地财政的利弊之争中,厦门市规划局局长赵燕菁坚决站在正方一边,反对轻言中国城市化道路改弦更张。

　　“地方政府依赖土地财政的发展模式的确存在很多问题,但现在一边倒地否定土地财政,似乎它一无是处,则是十分危险的。过去二十年,中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲,土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力!放弃土地财政模式无异于自毁长城。”日前,赵燕菁在接受《第一财经日报》记者专访时说。

　　赵燕菁认为,土地财政模式需要改进,完善,而非放弃,更非转型。政府应当做的是完善二次分配,将土地和高房价中获得的收益,确保新增市民都有一次置业机会,以分享社会财富的增长。

　　“让市场决定房价,让富人多掏钱买房,然后通过'房改’等二次分配机制,将这些财富转移给更广大的社会阶层。”说此话时,这位加迪夫大学博士同时拥有两个头衔:中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授。

　　反对改弦更张

　　对于国内有些学者所提的“中国城市化速度过快”、“中国城市化率被高估”、“中国城市化道路必须改弦更张”等观点,赵燕菁不以为然。

　　“我觉得舆论界、经济界对城市化的讨论缺少坚实的理论基础。城市化不能仅看数量,还要看质量,简单比较城市化率没有任何意义。”赵燕菁说,城市化的本质,乃是公共服务。城市化是公共服务在空间上的叠加。

　　他说,讨论的混乱,源自于我们对中国城市化的模式还缺乏深刻的理解,“我们基本上不知道中国经济是怎样起飞的。”

　　近期,有学者指出,中国过去的城市化道路仅是城市空间扩张意义上的,而非人口聚集下的人口密度优势和规模优势上的,未增市民幸福指数,必须改弦更张。

　　就此,赵燕菁指出,这表明已开始意识到城市化不仅仅是简单的数量,同时还有质量。但是仍未厘清基本概念,“究竟要'更’什么'张’？目标参照系在哪呢？什么是我们所要的城市化？还没搞清楚目的地,就急着说我们现在的路走错了。”

　　他认为,城市化的经济学的目的,就是通过规模经济、集体消费,提高公共服务的水平。人口密度是公共服务的函数,人口集聚,是提高公共服务的效率的前提,唯有大规模的空间集聚,才能降低公共服务的平均成本,获得递增的报酬。说中国是只有空间扩张的城市化,是外行的说法。

　　针对未来城市房地产价格是降还升,他认为,地价是公共服务的函数,公共服务质量越高（公园越多、交通越方便、治安越好）,价格（门票、车票、税收）越低,外溢到土地上的价值就越高,需求的增加和消费者之间的竞争,自然迫使地价上升。土地没变,但附着的服务变了。尽管可能有起伏,但“除非政府有意降低公共服务水平,否则,伴随城市化的深化,地价上升就是一个不可逆的长期趋势”。而容积率的提高,不过是市场对冲土地价格,降低单位建筑面积中土地成本的经济手段。“你不能指望地价很低的市场条件下,提高土地的使用强度”。

　　力挺土地财政

　　赵燕菁认为,建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心,是中国独有的优势。

　　“任何一座城市,其城市化速度快慢,取决于它获得第一笔融资的能力。”公共服务提供的最大门槛,就是其一次性固定成本。一座桥梁必须一次建成,才会发挥效益,哪怕只差一米,这座桥梁就毫无价值。道路、污水厂、地铁都是如此。“七通一平”缺少一项,土地就无法发挥其功用。因此,克服筹集“第一笔钱”难题,便成为所有城市化模式面对的核心问题。

　　他指出,在中国的经济模式下,地方政府的土地收益,不是政府投资收益,而是地方政府从市民手中的融资,是借来的钱,是其提供70年服务的贴现。既然是融资,抨击地方政府卖地是“寅吃卯粮”,就没有道理。了解了这个关键性差异就会明白,地方政府高地价,并不是利用垄断地位与房地产开发商相互勾结追逐暴利的贪婪行为,而是经营成功的体现。相反,压低地价,让利给开发商,才真有可能是将未来政府的服务,转送拿地的个人。

　　“现在经常看到有媒体、学者将中外地价直接对比,这是最低级的概念错误。美国是地价不含未来的服务,未来的服务体现在财产税里,而中国是免征财产税,地价包含70年的公共服务。因此,中国地价中很大一部分是政府抵押未来服务的融资,不是净收入。”

　　赵燕菁认为,中国市民花钱买房子,如同购买城市股份,在地价上与政府风险共担,与美国地方政府发行债券一样,都是为了融资。但如同股票和债券的差异,中国未来的政府免费提供服务,无需返还欠款;美国市政债券需要偿还,违约就会破产。相应地,中国市民分享城市的财富增长,美国债券持有人只获得相应的利息。

　　他认为,建立在土地国有上的垄断的一级市场是中国城市融资的最大优势,虽然近年来征地拆迁摩擦急剧增加,但就整体融资而言,仍然效率奇高,远胜实行税收财政的国家。过去十年中国经济跨越式大发展,就是最好的证明。“不要轻言放弃一个在实践中已经被证明是成功的经济制度。”

　　针对有学者说的中国城市化模式造成户籍管制、紧张的征地拆迁关系、土地与房地产浪费等现象,赵燕菁认为,纵观各国历史,前述现象是中国在城市化道路上必须付出的代价。英国的“羊吃人”,美国对土著印第安人土地的掠夺,都是其工业化过程之中,低成本攫取要素的代价。不要以为私有土地+税收财政的模式比国有土地+土地财政制度摩擦更小,对比印度的特区建设,居民的反抗要比中国强烈得多,不仅共产党在执政多年的西孟加拉邦丧失了政权,而且至今印度的特区建设依然一事无成。“谁敢保证中国转变发展模式后,会比印度表现好？”

　　赵燕菁认为,过去二十年,地方政府对于国家经济增长的贡献,很可能被大大低估。他甚至认为,中国经济的高速增长,主要是靠地方政府推动。没有土地财政,就没有地方的大规模补贴,就没有近年来的基础设施建设（包括中央固投的核心“铁工基”）,也就没有地方政府大规模补贴地方工业。几乎所有大型工业项目,背后都有地方政府的大规模补贴（零地价只是最表面的现象）,而补贴的来源很少基于税收,绝大部分来自于土地财政。

　　“我们基于一级土地市场垄断的土地财政制度,是人类历史上独有的,成功也是前所未有的,”赵燕菁说,“过去二十年,以中国的速度和规模城市化的实例,全世界历史上有过吗？对此,我们没有必要妄自菲薄。”他甚至认为:“为何发达国家这么担心中国而不担心印度？那是因为中国通过制度创新,产生了一个人类历史上从来没有的政府模式,而这个模式是他们所无法仿效的!”

　　他批评说,“我们的舆论、学者不去总结我们的模式,而是带着别人的眼镜,否定我们的成功,鼓动中央政府'转变地方政府的增长模式’,通过煽动群众对与地方政府对立来为自己寻找道德立足点,不客气地讲,这是对民族和国家不负责任,这是在自毁长城!”

　　“要学人家美国,你学得过人家吗？你有人家的文化传统和制度积累吗？你有人家的历史机遇和自然资源吗？”赵燕菁说。

　　重在二次分配

　　赵燕菁认为,土地财政模式只是中国走出的第一步,但作为一个“模式”,远谈不上完善,许多方面仍有待提高。

　　建议用税收财政代替土地财政的学者认为,地方政府要退出土地一级市场,让农民和开发商谈判,自由确定土地的供给和价格。赵燕菁则表示:“这是非常重大的政策改变。一旦实施,必定会造成财富分配的巨大不公,以及政府公共服务水平的急剧下降和经济发展速度的迅速下滑。”

　　他认为,中国现在的征地拆迁政策,已在城市制造了大量的百万和千万富翁,例如深圳城中村改造,还将造就一大批亿万富翁。一旦松动垄断土地一级市场,造富的速度将会远超煤矿私有化,其后果也会更严重。

　　那么,现有的土地财政模式该如何完善？

　　他说,正确的做法,不是在财富的初次分配,研究怎样在地方政府和郊区地主间分配剩余,更不是让私人直接同开发商谈判,而是由政府继续保持垄断利益,再通过二次分配,在更大范围内,重新分配社会财富。

　　这个“二次分配”机制就是住宅。“下一步,政府要千方百计,夸张一点,即使砸锅卖铁,也要向进城农民、大学毕业生、复员军人以及其他低收入的新增就业人群降低门槛,给他们创造第一次置业机会。”赵燕菁说。而前提之一,就是维持现有的“土地财政”――政府垄断土地一级市场。

　　谈到现在围绕市场商品房价格制定的各项房地产政策,赵燕菁认为:“这不过是一系列应激式的政策反射,真正的住房制度还没有破题。”现在住房的核心问题,是大规模解决城市新增就业人口的住宅需求,压低房价,不但解决不了问题,甚至可能导致严重的政治经济后果。

　　据赵燕菁观察,现在只有重庆等少数几个地方政府,开始认真考虑包括农民工在内的新增就业人口的居住问题。其他地方的经济适用房,社会保障房,大多只是针对本地居民。但只要诸如公共租赁住宅、保障房无法进入市场,就不可能利用融资手段,大规模地解决建设资金的来源问题。资金就会迫使政府将住宅问题的解决局限在“本地户口”这一可控的范围。特别是,如果保障房没有完整的产权,新增城市居民就依然不能变为城市的“有产者”,就依然无法通过二次分配,分享城市财富的增长,贫富分化就依然挥之不去。

　　“这就是'房改’与目前名目繁多的住宅保障探索最大的差别。”赵燕菁说,就重要意义而言,“第二次房改”相当于城市化阶段的“土改”。它不仅仅是简单的宏观经济问题,也不仅仅是社会稳定问题,更不是单纯帮助无产者,同时也是社会发展取向的问题,也是保护有产者既得利益。

　　至于未来,赵燕菁说,70年以后,大部分居民在城市拥有了私有财产,中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式,或者如新加坡那样的“企业财政”模式。世界上没有纯粹的发展模式,现实中,所有经济都是多种模式的混合,只是在不同的阶段,比重不同。土地财政也不会永远是最优的模式。但至少在目前的发展阶段,“我们不能直接吃第二个包子。”