国土部明确地价管理改革方向促进资源优化

地价是土地市场的核心。充分发挥地价调控作用，促进土地资源的合理流动，推进土地节约集约利用是一项长期和艰巨的任务，我们要进一步深化改革，严格管理，促进土地资源的优化配置。
　　我国地价管理
　　土地价格是土地价值和权益的具体表现，是最灵敏反映土地供求关系的“晴雨表”，是调节土地利用方式的重要手段。要发挥市场配置土地资源的基础作用，最重要的杠杆就是地价。土地市场发育和规范的程度，也要以地价形成机制的状况来衡量。

　　地价管理是国土资源管理的重要组成部分和一项重要职责，是国土资源参与宏观调控的重要内容和手段。我国的地价管理是伴随着土地使用制度改革而产生的，是从深圳、上海两市实行土地使用权招标、拍卖，以公开市场形成价格开始的。从土地使用制度改革至今近20年中，地价管理在推进土地有偿使用、优化配置土地资源、合理分配土地收益、实现土地资产价值、保证国有土地收益不流失、促进土地市场建设等方面发挥了重要作用。

　　一是极大地推进了城镇国有土地有偿使用进程，为土地市场的发育发展奠定了基础。我国城镇国有土地使用制度改革的核心在于土地的有偿使用。通过土地使用权的出让、租赁、作价入股等有偿方式，使土地这一最基本的生产要素进入市场，使国家土地所有权在经济上得到具体实现，政府获得了城市建设资金，为加快城市基础设施建设，改善人民生活，发挥了重要作用。

　　二是有效地促进土地资源的优化配置，调控了土地供求关系。价值规律是市场经济条件下的普遍规律，也是政府调控市场的主要依据和经济手段。多年来，各地灵活运用级差地租原理，利用地价杠杆，合理配置土地资源，优化建设用地结构，调整建设用地布局，采取多种渠道盘活存量土地，取得了很好的成效。

　　三是保障了不同权利主体间的土地收益分配。地价为协调不同权利主体间的利益关系提供了依据。地价管理为协调解决不同权利主体间的利益关系，调节收益分配提供了手段，不仅使国家作为土地所有者的权益在经济上真正得以体现，也合理保证了地方、企业和个人的土地收益，理顺了利益关系，有效避免了以往运用实物地租交易所带来的诸多弊端。

　　四是科学显化土地资产，为国有企业改革注入了活力。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，自觉服从和服务于国有企业改革是土地管理工作的一个主要内容。国土资源管理部门支持国有企业改革，是以专业评估、显化地价、科学处置土地资产为基础的。几年来，各级国土资源管理部门通过地价管理工作，支持了数万家国有企业的改制工作。

　　从土地使用制度改革至今近20年来，我国地价管理从无到有，在法制、机制和制度建设方面已取得了重大进展：

　　一是建立起了以市场机制形成土地价格的制度体系。国土资源部门围绕地价管理的法制、机制和制度建设，先后从土地取得、土地供应、有偿使用、土地转让、土地资产处置以及市场调控等方面制定了一系列规章制度，为充分发挥市场机制形成土地价格创造了市场环境。在土地供应方面，颁布了《划拨用地目录》，明确了有偿和划拨供地的范围，促进了土地利用方式的转变；在土地价格形成机制方面，颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规定》，建立起了经营性土地使用权出让通过招标拍卖挂牌等竞争方式形成价格的机制，规范协议出让行为。在完善土地有偿使用方式方面，制定了《规范国有土地租赁若干意见》，下发了《关于加强土地资产管理促进国有企业改革与发展的若干意见》，对国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)、授权经营等有偿使用方式进行了规范；在土地市场交易行为的规范方面，下发了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，部署了土地市场的治理整顿，有效抑制了违规交易行为；在地价确定和监控方面，建立专业评估、集体决策和结果公开的工作制度。

　　二是形成了一整套适合我国国情的土地估价的理论、方法和技术标准。制定颁布了《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》两个国家标准和《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》3个行业标准。这些标准已成为土地估价与地价管理应遵循的技术规范。

　　三是建立起了具有中国特色的、以基准地价、标定地价和协议出让最低价为核心的地价体系。自1999年以来，国土资源部将直辖市、省会城市、计划单列市以及非农人口在100万以上的大城市纳入了新一轮国土资源大调查土地价格调查的范围，在全国启动新一轮基准地价更新工作，并加大地价信息公开力度。目前，全国99%以上的城市、85%以上的县城和70%以上的建制镇已完成基准地价更新工作，初步建立起了城镇建设用地价格体系，大多数市、县已将各类地价结果向社会公布。同时，在25个省、自治区、直辖市部署开展了农用地分等定级估价工作，初步建立起了农用地等、级、价体系。

　　四是建立了城市地价动态监测体系。2001年以来，在城市基准地价更新的基础上，建立了覆盖直辖市、计划单列市、省会城市以及长江三角洲、珠江三角洲、京津地区50个主要城市的，以标准宗地的标定地价为监测对象的城市地价动态监测体系。全面系统地对城市地价及相关信息进行动态监测、收集、整理和分析，及时把握土地市场地价动态变化，为领导机关决策提供科学依据，为市场投资提供服务。有关监测成果在宏观调控中发挥了重要作用。

　　五是造就了一支具有较高专业素质的土地估价队伍，形成了一个正在不断发展壮大的土地估价行业。目前，通过国家考试认证，取得土地估价师资格的人员共有27000余人，从事土地估价的机构近2000家，执业土地估价师10000余名，从业人员数万人。适应建立和完善市场经济体制和改革政府行政审批制度的要求，进行了土地评估机构与政府主管部门脱钩工作，取消国有企业改制土地估价结果确认制度，建立了土地估价报告备案制度，改革了土地估价人员和机构监督管理方式，从根本上解决了土地评估行业平等竞争和独立、客观、公正执业问题。目前，土地估价行业已成为社会主义市场经济健康运行不可或缺的中介行业，在国有企业改制、城镇基准地价评估确定、地价动态监测等工作中发挥了重要作用。

　　地价管理改革的方向

　　地价作为反映一个地区和城市经济社会发展水平和土地供求状况的指标，是由市场决定的。土地市场发育和规范的程度，要以地价形成机制的状况来衡量。因此，下一步深化地价管理改革基本思路是，以贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》精神为指导，以落实严格的土地管理制度为前提，以建立反映土地资源稀缺约束条件的土地价格体系和管理制度为目标，进一步深化改革，完善市场形成土地价格的机制，充分发挥地价的杠杆作用，促进土地资源的优化配置，实现节约集约用地的目标，为经济社会可持续发展提供土地资源保障。

　　(一)从严从紧控制建设用地供应总量

　　供求关系是市场运行的最基础关系。严格控制建设用地供应总量是加强地价管理的基础条件，是培育和规范土地市场、促进土地节约集约利用的前提，也是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的客观需要。2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，已有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头，但反弹压力仍然较大。当前，在建设用地供应上仍要实行从严从紧的政策，严格执行规划计划，严格土地用途管制，严格保护耕地，发挥规划计划在控制建设用地规模、布局方面的作用。在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上，探索建立城市土地供应计划制度，合理确定城市土地的供应总量、结构和进度，促进土地市场公开、安全、稳定运行。

　　(二)大力推进土地市场建设，完善地价形成机制

　　修订《划拨用地目录》，严格限定划拨用地范围，扩大土地有偿使用的范围，推进经营性收费基础设施用地逐步纳入有偿使用。坚定不移地执行经营性用地的招标拍卖挂牌出让制度，推行工业用地的招标拍卖挂牌出让，不断提高土地资源市场配置的程度。强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，禁止非法压低地价招商引资。加强土地有形市场建设，为土地的公开交易提供平台。建立土地成交价格申报制度，对低于市场价成交的土地，政府可优先购买，防止非法交易。

　　(三)加大土地供应调控力度，稳定土地价格

　　稳定房价、地价，保障房地产市场健康持续稳定发展是当前土地供应调控的重要任务。要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据房地产市场变化情况，适时调整土地供应总量、结构、供应方式、供应节奏及供应时间。对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。要不断完善土地供应方式，对不同用途的房地产开发用地要根据市场状况，灵活确定招标、拍卖、挂牌方式。

　　(四)研究土地节约集约利用的地价政策，发挥地价杠杆调节作用

　　保护耕地和保障发展用地是土地管理要解决的两大难题。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展时期，各项建设对建设用地的需求巨大，给耕地保护、土地供应带来了很大压力。同时，建设用地粗放利用、闲置浪费又较为普遍，节约集约用地的潜力很大。如何利用地价杠杆优化配置土地资源，使土地资源得到集约利用，是我们当前必须解决的一个大问题。各级国土资源管理部门在实际工作中，积极探索，积累了不少宝贵的经验。如无锡市制定了地价与土地集约度的调节系数，对土地利用率低的项目提高供地价格，对土地投资强度高的项目降低厂房租金、地方税收等。同时通过调整土地收益分配鼓励节约集约用地。如企业盘活存量土地，利用原有厂区土地进行增资扩建或改造的，免交增加建筑面积的土地出让金。宁波市对高科技、高效益的工业用地以及民办的文教用地，在土地的供应上和价格上给予适当优惠，不仅有利于土地的优化配置和产业结构的调整，也有利于城市经济的协调发展。

　　(五)加强地价管理的基础建设，完善市场服务体系

　　一是要建立健全土地市场动态监测制度，积极引导合理的土地需求。信息公开是市场经济的必要条件。当前，在房地产市场、土地市场中存在的突出问题之一就是信息不对称。一些城市土地供应计划不透明，供求信息没有充分公开，开发商等用地者不能根据政府的土地供应计划和房地产市场需求情况来确定投资计划，在以竞标等方式取得土地时存在着盲目性。当前，要进一步加强城镇基准地价的确定与公布工作，扩大地价监测范围，增加监测城市数量和监测点；加大对土地供需、地价动态变化情况等重要市场信息的分析力度，及时判断和把握土地市场运行状况，研究分析土地供需的矛盾，科学预测房地产开发对土地的需求。要定期不定期的采取多种方式和渠道及时向社会发布土地供应计划、已供应、正在开发、待开发等土地供应数量、结构和分布情况，以及地价动态变化情况等基本信息，引导市场需求，稳定市场预期，防止地价大起大落。

　　二是加强土地估价行业监管，提高服务质量。一要进一步完善制度。要根据新的形势和新的要求，不断建立健全以人员管理为主、机构承担责任和风险的行业管理规章制度，保证行业的规范发展。二要制定发展规划，保证行业的有序发展。要根据当前土地估价行业的现状，不断总结存在的问题，结合市场要求，对下一步的发展进行认真研究、规划，保证行业的有序发展。三要抓住重点，切实解决当前土地估价行业存在的突出问题。如搞虚假评估，迎合委托方不正当要求；搞恶性竞争，给关系人提取高额回扣等。四要抓好行业的诚信建设，建立起以执业技术为基础、职业道德为支撑、社会监督为保障，信息公开、公平竞争、优胜劣汰的诚信体系，提升土地估价行业的社会信用度。(国土资源部副部长 O小苏)