透视“国土官员腐败” 与盲目追求政绩有关

　　日前，在广东省纪检监察机关办案工作现场会上，该省纪委有关部门负责人透露，仅2007年以来，广东查处的市县两级国土局局长就多达28人。而由人民网开展的“官场十大高危岗位调查”中，国土局长位居榜首。

　　近年来，随着土地资源的增值，国土资源部门的违法违纪案件呈高发态势，特别是在土地审批、交易、开发等过程中，各种违法现象屡见不鲜，给国家与群众利益造成巨大损失。在广东省查处的28名国土局长中，每起案件都可谓触目惊心:增城市土地腐败窝案，当地国土部门9名官员与私营老板勾结作假，骗取国家闲置土地补偿金1.45亿元;韶关市土地腐败窝案，该市国土局原局长聂云祥收受贿赂1010万元，并延伸牵出了国土、林业、规划、金融等系统117名官员;广州市开发区国土局原副局长黄鹏落马后，办案人员仅在其卧室就发现221万元港币。不仅广东省如此，全国其他地方国土局官员腐败案件也层出不穷:江西省国土资源厅原副厅长陈爱民、许建斌、李江华均因受贿获刑;江苏省无锡市国土局多位国土官员被检察院反贪局带走调查;而辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平用1.45亿元这个数字刷新了辽宁省的贪污纪录，她的案件被中央纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。接二连三出现在国土系统的腐败案件给我们敲响了警钟，整治国土系统腐败刻不容缓。

　　国土资源系统官员腐败的特征

　　大案要案多，涉案数额越来越大。仅在今年，就有重庆市忠县国土资源局原副局长叶国英、浙江省台州市国土资源局原局长刘长春、安徽省马鞍山市国土资源局原局长王海风等被法院定罪判刑。而江西省国土资源厅4名在职副厅长中有3人落马，该省国土系统一年多来共有13名领导干部被检察机关立案查处。有调查显示，2001年至2007年县级及县级以下国土系统发案率约占80%，而从2007年以来，仅广东省被查处的市县两级国土局局长就有28名，甚至厅级官员也频频落马。随着涉案官员的级别提升，腐败金额也迅猛上涨。浙江省检察院反贪局副局长倪集华表示，“国土系统腐败案90%以上是大案，受贿金额百万元以上的大案已是司空见惯”。

　　窝案串案多，腐败范围越来越广。从去年11月被揭露的河北省石家庄市国土局贪腐窝案，到今年4月江苏省无锡市国土局腐败窝案，可以看出窝案、串案的高发成为近年来国土系统腐败的又一特征。由于国土系统牵涉的利益范围较广，经手人员多，比如征地拆迁就涉及土地、房产、评估机构、村镇等多个单位和个人，还要经过实地勘查、面积测量、评估、补偿款核定、签订补偿协议、发放补偿金等多个环节，因此也就产生了一个从国土部门内部到外部的腐败链条。

　　官商勾结多，房地产商成为行贿主角。由于国土系统官员手握行政审批、执法、大额度资金的管理和支配等权力，房地产商趋之若鹜。以浙江省为例，有统计数字显示，在浙江省检察机关查处的国土系统60多起案件中，一半以上的受贿国土官员与房地产商有不同程度的利益纠葛。为了在土地出让中得到实惠，或在置换土地、办理土地证等方面占得先机，房地产商们变着戏法“讨好”国土官员，用金钱、财物、美色等各种行贿手法拉拢这些被奉为“土地爷”的官员。从近两年来各地发生的国土资源局负责人腐败案中可以发现，房地产腐败主要涉及征地拆迁管理领域、国土资源规划、土地资源管理和利用等环节。

　　国土官员腐败的原因

　　权力大并且过于集中，行政行为不够透明。从土地、矿产等自然资源的行政审核、审批到土地处置、确权、登记、发证和相关案件查处等，国土局的权力范围可谓无所不包。虽然大多数国土机关里都有一套比较规范的规章制度，但实际操作中难以落实到位。领导干涉决策时有发生，“一把手”腐败现象大量存在。而政府部门的行政行为不具备较高的透明度是当前社会的一个通病，有些国土部门干部暗箱操作办理关系地、人情地，以谋求私利，贪污腐败并不罕见。

　　法律制度不健全。在现行土地管理法律法规中，对土地征用条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅有原则性的规定，缺乏具体的实施性细则，这就使国土官员有了很大的自由裁量权，特别是在审批权上掌握较大的自主空间。

　　国土管理部门外部监管不力、内部管理不善。国土管理部门并不缺乏监督体系。除了上级主管部门，还有人大监督、纪检监察、舆论监督和群众监督等，但在实际工作中，这些监督机制却没有很好地运作起来:上级主管部门主要是业务指导，对下级的监督往往很难深入到位;而地方人大及其常委会、纪检监察机关不直接接触国土资源管理业务，所以也很难实施具体的监督;行政行为的不公开则导致舆论监督、群众监督更是很难落实。

　　一些国土官员盲目追求政绩。相比于贪污、受贿的腐败行为，国土官员为增加地方财政，把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点和助推剂，即便出现了一些涉土失职渎职问题，有的地方政府也不追究责任，甚至直接违法批地或占地搞开发，这给国家造成的损失十分惨重。此时的腐败行为已不再局限于个人对于金钱利益的追求，而是对于名声以及更高官职的追求。这种腐败往往危害更大也更难治理。

　　防范涉土腐败的对策

　　分散权力，完善制约机制。应当将政府部门内部的决策权与执行权分立，并设立专门的监督部门，对国土资源的行政审批和行政执法进行有效监督。本着保护土地资源、规范土地市场的宗旨，在遇到重大问题时，实行多部门共同参与决策。将集体领导与个人分工负责相结合，层层落实责任，形成以领导为中心、各层干部为半径的最大范围反腐倡廉责任体系。此外还可通过招标定期选取不同的有资格的社会组织，将部分事务性权力如土地价格评估交由其行使。

　　完善法律，严惩腐败犯罪。我们既要完善现有的“两法三条例”(即《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》)，针对不足部分合理制定切实有效、具备可操作性的补充条例，从而使国土部门在行使职权时能够更好地依法办事。同时也要完善廉政立法，除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强事前预防性法规的制定，逐步建立起一套严密、严格的廉政法律法规体系。

　　透明行政，加强监督管理。通过信息公开等举措，按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现土地出让、规划、调整等信息透明公开，使国土部门的工作能尽可能最大化地接受群众监督。与此同时，设立专门的国土资源管理领域防腐热线和防腐论坛，为人民群众提供一个举报、检举、揭发涉土腐败平台。此外，应赋予新闻媒体更多的报道权。针对现实中大量腐败案件，尤其是领导干部犯罪被包庇、内部消化的情况，媒体应勇于报道敢于报道，从而广泛地揭露涉土腐败，在全社会掀起一股反腐浪潮，人人参与监督。

　　提高素质，端正政绩观念。加强反腐倡廉教育，提高国土系统干部自觉预防腐败和有效抵制腐败侵蚀的意识和能力，牢固思想防线。同时，反腐败职能部门也要发挥出其应有的作用，不畏惧权势，秉公执法。此外，国土官员的政绩不可单单看土地所产生的直接经济利益，而要结合土地资源的合理利用、民众生活的改善情况等综合指标进行科学考评。

　　(吴高庆　李语轩 第一作者系浙江工商大学诉讼法学研究中心教授，第二作者系该校诉讼法学硕士研究生)