“以租代征”模式因何而生

　　从农民手中低价租来大量耕地,历经村、镇、县等各级部门“层层包装”,最后以高价“卖给”开发商用于商业开发。相比每亩60万~80万元的出售价,签订土地流转合同的农民则是获得每年租金为1150元/亩,每亩年递增30元。河北省香河县通过“以租代征”和农用地非法流转的方式,再次暴露出地方政府违法用地行为愈演愈烈。

　　“以租代征”模式滋生灰色地带

　　《中国经营报》:香河县明知违规,仍然通过“以租代征”的方式圈地高达4000亩,地方政府为什么铤而走险?

　　黄小虎:香河“以租代征”的违法违规行为,在一定程度上折射了国家现行制度和“GDP至上”下的地方政府发展经济之间的矛盾。

　　“以租代征”耕地的违法违规行为,虽不排除个别地方政府官员从中获取个人经济利益的可能,更多源于地方政府政绩冲动和发展地方经济的需要。

　　一些地方政府之所以热衷于“经营城市”,“经营土地”,追求土地收益最大化,深层原因在于我国政府职能尚未根本转变,干部体制、财税体制、投资体制、金融体制等,还不能完全适应科学发展、统筹发展的要求。

　　陈宝存:在有18亿亩耕地红线之后,耕地转用的闸门就收得死死的。2008年,中国耕地总面积18.26亿亩,与1996年的19.51亿亩相比,12年间,中国的耕地面积净减少了1.25亿亩。要保持18亿亩红线,建设可用耕地只有2600万亩的空间。但是,地方政府的建设步伐很难停止,用地矛盾也便越来越激化。

　　突破18亿亩红线限制,先行占用耕地,之后逐年补办新增建设用地指标,也就成为地方政府土地供应上主要采取的方式,“以租代征”等方式应运而生。

　　《中国经营报》:一般情况下,通过“以租代征”获得的土地是无法流入公开市场的,诸如香河县在违法获得农用地后如何能进行公开招拍挂?

　　黄小虎:“以租代征”是指通过租用农民集体土地进行非农业开发,是目前规避法定的农用地转用和土地征收审批的一种手段,使地方政府能在规划计划外扩大建设用地规模,逃避履行耕地占补平衡的义务。

　　香河紧依北京,土地需求极大,提前采取“以租代征”作为“过渡”,之后通过补办手续将农用地转化为国有建设用地。

　　陈宝存:按照正常程序,只有土地手续完备,才有招拍挂的顺利实施。但在征地过程中,由于耕地转为建设用地的指标是有限制的,而一个项目的征地如果分期分批,价格很难控制在低价位。所以,就有了土地整体出让、申请指标却是分期进行的现象。

　　对于开发企业来说,招拍挂手续之后的正常运行完全是遵照市场的原则,也是遵法守法依法的,与普通购房者一样,不应该承担违法违纪责任。

　　政府要走出与民争利怪圈

　　《中国经营报》:从香河县等公开信息来看,土地流转绝大多数不是农民出于自愿。你认为现行的流转机制存在哪些问题?

　　黄小虎:种地不赚钱,只能满足最基本的生存需求,外出打工成为很多农民的选择,土地流转或者抛荒成为较为普遍的现象。在这种情况下,只要土地流转来的经济收益大于种地所得,农民其实是欢迎土地流转或者租用的。

　　中央政府自2007年就要求清理整顿各地“以租代征”行为,但“以租代征”的行为却愈演愈烈,这说明了现行相关制度的缺陷:允许政府经营土地,不仅导致“土地财政”愈演愈烈,还使得政府运用行政强制手段“与民争利”更加突出。

　　用形象的说法,政府应当是“裁判员”,而不是“运动员”。但从中国一个时期内的情况看,许多地方政府却热衷于当“运动员”,成了市场主体。由于同时具有“裁判员”的身份,势必损害其他“运动员”的利益。受损害最大的,是广大农民。

　　陈宝存:事实上,如果补偿合理,农民未必不愿土地流转,现在的问题在于农地补偿的价格超低。多年一贯制的基准地价,加之目前的土地招拍挂信息的通畅,继续以往的土地收购标准与拆迁安置标准早已不适应目前的形势。这也是征地拆迁纠纷愈演愈烈的主要原因。

　　我不认为这是机制问题,而是旧有的观念完全不适应变化的情势。我们的土地权属概念是极为僵化的。国有土地与农村集体土地的土地产权双轨制,也必然造成土地价格的双轨制。这种概念不是很容易转变的。

　　所以现在的土地征用,使用者认为土地是自己的,征收者认为土地是国家的。预期当然也就有很大的差距,也必然造成土地征用中的纠纷不断,影响和谐。

　　《中国经营报》:十六大以后中央提出统筹城乡发展,就成了我们的改革方向,继而进一步提出打破城乡的二元格局。要保护农民利益,如何避免低价征高价卖?

　　黄小虎:构建城乡统一的土地市场,就是要打破过去长期坚持的国家垄断一级市场。现在的情况是政府不仅垄断国家所有的土地,还垄断集体所有的农村建设用地,使得农民的土地与国有的土地权利不平等,使土地制度形成二元格局。

　　首先需要改革集体土地管理与土地经营于一身的行政体制,从政府管理部门中分离土地经营职能。政府作为国有土地所有权的代表,获得了数量可观的土地有偿使用收入,而问题也恰恰出在这里。政府集管理者职能与土地所有者职能于一身,按道理,应当是后者服从前者。就是说,政府应当以经济社会协调发展为目标,不能片面追求土地收益最大化。

　　其次是严格规范土地收益的支出,实行基金式管理,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。

　　其三,进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源。进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,使地方政府的财力与事权相适应。

　　陈宝存:低价征地高价卖地确有此种现象,但是也有很大的误解。主要是对土地出让金的理解有误。很多工业用地、基础设施建设用地、公建配套用地的价格很低,事实上只有商业与住宅用地才有巨大增值的空间。

　　征地要考虑失地农民的未来保障,特别是保险与就业医疗的保障问题。解决好这些问题,征地过程才可以平稳,农民利益才可以保障。同时,改变土地使用中的非市场手段,逐步转入市场化供地。

　　延伸阅读

　　香河县常务副县长凌少奎公开承认,香河违规、违法占用土地量达4000多亩。负责相关督察工作的国家土地督察北京局副专员任洪昌也公开透露,现场叫停土地违法行为53起。

　　据不完全统计,时下绿地集团、万通、富力、万科、香江、广东珠光集团、世贸天阶投资集团、中粮、北京鸿坤伟业、荣盛发展(002146,股吧)、华夏幸福基业、北京京汉置业集团、盛达置地等房企皆在香河拿地或投资。

　　万科

　　已叫停的万科欢庆城项目共占地420多亩。万科集团和五矿置业在2010年7月以底价约3.18亿元人民币,投得河北省香河县国土局出让的5宗住宅用地,总土地面积约26.5万平方米。《香河县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》显示,其中小马坊村附近的5块土地被标明为住宅用地,面积与地产商公布数据相符。

　　绿地集团

　　在香河300亿元投资计划。目前绿地集团在香河的地产开发主要有三大块:其一为商品房开发项目,位于香河县城内,用地皆通过招拍挂市场公开拿地;其二是集团在香河进行的新农村建设项目,所用的地为周转用地;其三为华北民用进口商品贸易区项目,规划总建筑面积约600万平方米,计划总投资额高达300亿元,准备利用5年时间开发建设。

　　万通

　　香河万通房地产开发有限公司的“紫藤堡”项目地块位于香河县安平镇境内。据该项目售楼小姐介绍,“紫藤堡”占地约154亩,分3期建设,其中一期上百套别墅已于2010年11月开盘销售,二期、三期的别墅及花园洋房也将陆续开盘,并在2012年底实现入住。

　　2009年万通投资5000万元成立香河万通房地产开发有限公司,进驻香河楼市。2009年7月17日,通过公开摘牌方式,以47979万元的总价获得了河北省香河县四宗国有土地使用权,4块用地的有效出让面积共计533093.33平方米。

　　北京富力集团

　　与河北建设集团合作开发建设,计划总投资300亿元,项目占地5000亩,将拆除10个村庄,建设一个定位高端、配套设施完善、可容纳10万人居住的现代化新城。 据公开资料整理

　　香河县地理位置得天独厚,县境全长155公里,其中122公里与京津接壤。距北京市区45公里,距首都国际机场60公里;距天津机场70公里;距天津新港110公里;距曹妃甸港180公里。新《北京城市总体规划》确定了“两轴、两带、多中心”的城市空间发展布局,中心人口和产业将在15年内实现东移,在东部的通州区规划建设70万~90万人的新城,并预留百万人口规模的发展空间。届时香河到北京市新城中心距离将缩短到15分钟车程。

　　资料

　　土地违法行为

　　土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为,即不履行土地管理法规定的义务或滥用权力与职权,应当追究法律责任的行为。

　　一、非法转让土地类

　　未经批准,非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的;不符合法律规定的条件,非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的;将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的;不符合法律规定的条件,擅自转让房地产开发项目的等。

　　二、非法占地类

　　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的;农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的;超过批准的数量占用土地的等。

　　三、破坏耕地类

　　占用耕地建窑、建坟,破坏种植条件的;未经批准,擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的;非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田,毁坏种植条件的等。

　　四、非法批地类

　　无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的;超越批准权限非法批准占用土地的;没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标,擅自批准农用地转用的;规避法定审批权限,将单个建设项目用地拆分审批的;不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的;违反法律规定的程序批准占用、征收土地的;核准或者批准建设项目前,未经预审或者预审未通过,擅自批准农用地转用、土地征收或者办理供地手续的等。

　　五、其他类型的土地违法行为

　　依法应当将耕地划入基本农田保护区而不划入,经责令限期改正而拒不改正的;破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的等。

　　资料来源于国土资源部《查处土地违法行为立案标准》

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