《土地管理法》“保守”修订背后

　　城镇建设用地和农村集体建设用地的“同价、同权”，以及“城乡统一的建设用地市场”恐怕难以直接通过《土地管理法》的修订而得以实现。

　　4月19日，国土资源部透露已会同国务院法制办启动《土地管理法》的修订工作。不过，记者获悉，《土地管理法》修订中最受各方关注的“土地征收”环节，将以强化对失地农民的补偿以及提高相关补偿种类、标准为主要思路，至于外界关注已久的“同地、同价、同权”或将在此次修法中不做直接表述。

　　与《土地管理法》的启动修订同步，国土资源部此前启动的城乡建设用地增减挂钩试点全国检察工作的第一阶段已经结束，28个省市已经上报了自查的结果，随后，国土资源部将展开清理工作对于农村集体建设用地的“口径”，中央政府“从紧”依旧。

　　强化补偿

　　要保证被征地农民能分享城市化、现代化的成果，这是更为急迫的问题。

　　实际上，早在2009年，国土资源部就曾对《土地管理法》的修订，向地方国土厅局征求过意见。在当时发送给地方国土厅局的“修订草稿”中，还曾包含了允许在“非公益性的、土地利用规划中未来作为城市区域之外的农村集体建设用地”土地供需双方在统一建设用地市场中进行交易的内容。

　　国家土地副总督察、国土资源副部长甘藏春向《中国经营报》记者表示，土地征收环节是本次《土地管理法》修订的重点环节。

　　记者了解到在目前会同国务院法制办启动的《土地管理法》修订中，对于“农村集体土地征收”环节，主要采用的是“强化对被征地农民补偿”的修订思路。

　　甘藏春向记者表示，中国目前完善征地制度的重点，主要应该放在对被征地农民的补偿安置上，“这恐怕更符合中国国情，要保证被征地农民能分享城市化、现代化的成果，这是更为急迫的问题。”

　　不过，甘藏春亦向记者强调，法律怎么修改，“是国家最高权力机关的事情”。记者了解到，目前无论是国务院法制办，还是国土资源部都对直接表述“城乡建设用地同地、同价、同权”持保守态度，甘藏春的解释是，这是牵涉各方利益的复杂问题。

　　中国现行土地管理制度人为将土地划分为城镇和农村两部分，农村土地又划分为农村集体经济组织所有的建设用地和耕地，城镇土地为国家所有，农村土地为农村集体经济组织所有。但只有城镇建设用地可以交易流转，于是，农村集体建设用地若想交易流转就必须转至为城镇建设用地。

　　“但是，我们现在的土地管理制度下，农村土地转为城镇建设用地只有一个渠道，就是政府征地。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平告诉记者：“通常情况下，地方政府的征地价格是低于市场价格的，这也就是很多矛盾产生的根源所在。”

　　复杂修法

　　在目前制度下如何界定征地项目是公益项目是一大难题。

　　记者了解到，在完善征地补偿安置的方式主要依靠如下三条路径，一是提高征地补偿标准；二是完善失地农民与城镇的社会保障制度对接；三是在商业性项目中，通过机制创新，使被征地农民除获得征地补偿外，还能获得与该商业性项目相关的就业甚至是收益分配等额外利益。

　　国土资源部一位不愿透露姓名的官员向记者表示，在实际工作中，上述三种方式，在全国不同地区都已经有不同方式、不同程度的尝试。但对于具体征地补偿的方式提高至什么程度的问题，他以涉及敏感问题为由表示不便回答。不过他强调，逐步提高是“大势所趋”。

　　“不可能是一刀切的方式，各地会有各地自己的提高幅度，在维护农民利益上，从中央政府的角度而言，是非常重视的。”他向记者强调。

　　甘藏春告诉记者，在《土地管理法》的修订中，修订的重点土地征收环节是十分复杂的环节。“比如征地确定公共利益的范围究竟怎么确定，既符合中国国情，有利于推进现代化建设，又有利于保护农民的合法权益，又有利于保护耕地，这是一个很复杂的问题。”

　　叶剑平表示，如果征地用于一个水电站项目的建设，如何来界定其是否是公益项目水电站既是发电确保社会正常运转的项目，事关公众利益，同时发电售电又是可以产生收益的行为，在目前的制度下，如何界定这类征地项目，是一大难题。

　　“从世界各国来看，除了少数国家能够用立法列举的方式来界定哪些方面是公共利益，哪些项目是非公共利益之外，大多数国家，像欧洲国家主要是通过议会确定，我在2010年到欧洲也专门考察，比如交通规划路过这个地方，地方议会必须保证，地方决定的就视为公共利益。但是像美国是通过法院个案解决，也不是说凡是赚钱的项目就不是公共利益。这个问题必须以建设性的态度来研究。”甘藏春说。

　　谨慎口径

　　对于没有经过国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点，一律予以取缔。

　　在本次《土地管理法》修订同样表现出“保守”与“谨慎”之前，针对农村土地管理制度问题的“态度”就已有所流露兔年春节前，国务院紧急叫停了成都对农村集体土地流转的“地票试验”。随后，国务院又下发文件，对城乡建设用地增减挂钩试点进行规范。

　　此前，国土资源部按照国务院安排已经开展了对各地城乡建设用地增减挂钩试点的清查工作。甘藏春透露，目前该项检查的第一阶段工作已经结束。

　　“国土资源部正在按照国务院的要求开始了清查，一是目前大部分省市已经完成了文件的清理工作，因为各个省都发了不少制定鼓励增减挂钩的政策性文件。二是28个省市已经向国土资源部上报了清查的结果。按照工作安排，现阶段正在进行汇总、分类，研究规范的意见，可能要等一段时间才能看到结果。”甘藏春说。

　　所谓城乡建设用地增减挂钩试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

　　前述国土资源部的官员向记者表示，对于没有经过国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点，一律予以取缔，对于违规进行挂钩试点的城市，从下一年度的新增建设用地指标中予以同等面积的用地减除。

　　无论是城乡建设用地增减挂钩试点的规范，还是《土地管理法》的修订，当中国的最高决策层面对利益交织复杂的土地问题时，经济绝对不是唯一的考虑因素，这样的背景下，“同地、同价、同权”之路，依旧尚远。