国外公共住房保障体系和制度模式(上)
2011-04-18 08:45 作者:徐珂 来源:学习时报
公共住房是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助,由建房机构建设,并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。公共住房保障体系和制度是整个社会保障制度的重要组成部分,对于解决中低收入阶层居民的住房问题发挥着至关重要的作用。因此,各国政府都十分重视这一问题。纵观世界各国政府公共住房保障体系和制度,主要存在以下5种模式。
一是以住房抵押贷款为核心的多元模式。此模式主要产生和发展于以美国为代表的英国、加拿大、法国、意大利、荷兰、澳大利亚、新西兰、德国等西方发达市场经济国家,代表了世界公共住房保障政策发展的主要方向。目前,世界上绝大多数国家都参照或采用了这一政策。
以美国为例,政府为保障中低收入阶层买得起住房,采取了金融信贷支持政策,在住房保障政策的实施中发挥着重要的作用,成为美国公共住房社会保障的核心。主要包括两类:住房抵押贷款和住房抵押贷款证券。在公共住房一级市场中,1932年美国成立“联邦住宅银行抵押贷款系统”,居民可以以住房等不动产作为偿还债务的担保而获得足够的购买住房贷款。1934年,美国政府成立了“联邦储蓄贷款保险公司”,负责对中低收入家庭提供抵押贷款保险,使住房抵押贷款尽量向中低收入家庭倾斜,并防止利用政府保险的抵押贷款购买过于奢侈的住房。在公共住房二级市场中,20世纪30年代,美国国会成立了获得政府信用支持的抵押贷款机构房利美(Fanni-eMae)和房地美(FreddieMac),其主要职能是购买抵押贷款资产,然后将其重新打包为债券,出售给投资者。20世纪60年代末70年代初,美国政府为摆脱住房金融机构陷入流动性危机,以提高住房抵押贷款的流动性和扩大住房借贷资金的来源为目的,大力推行住房抵押贷款证券化。
为了减轻政府筹建公共住房的财政压力,调动私营经济建设公共住房的积极性,为了使国家公共住房信贷资金向中低收入者和需要特殊照顾的人群倾斜,同时也为了满足城市流动人口或不愿购房者的租房需求,美国政府1937、1949、1954、1968、1971、1974、1990年等住房法案针对不同人群实行了分类供应的财政补助政策,成为美国公共住房社会保障的有益补充。其一是对建设者的财政补助。主要通过对建设“社会住宅”提供贴息贷款,减免开发商的有关税费等措施以降低房价,可称其为住房建设补贴。其二是对中低收入阶层提供税收减免优惠、租金控制等措施对此作了规定。近年来,美国政府大大扩展了租金优惠券计划的实施,将传统的住房计划彻底私有化,以使低收入者能自由选择住所和房租水平,成为美国公共住房财政补助政策的主流。此外,美国政府还针对不同的中低收入阶层,比如1944年《士兵福利法案》、1987年的《无家可归者补助法》等分别为退伍军人、老年人和单亲家庭提供低息贷款和保险等。
二是以储蓄资金贷款为来源的互助模式。住宅储蓄制度是德国独具特色的住房金融制度,是为实现购、建房筹资而形成的互助合作的融资体系。其主要运作方式是,根据《住房储蓄银行法》,通过先由储户根据自己住房需要及储蓄能力,与住房储蓄银行签订储贷合同,储户每月按照合同约定存钱,当存满储贷金融的一定比例后,即可取得贷款权来进行。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是在吸收个人存款基础上,发放房地产贷款,为个人买房、建房筹集资金。其中,住房储蓄银行属于国家银行,安全性高,吸收了德国一半以上的居民存款;住宅互助储金信贷社是一种民间住宅金融机构,凡入社居民,只有当储蓄额达到所需贷款额的40%—50%时,才有资格获得所需贷款;如想获得私人建筑协会和公营建筑协会的贷款,则须先签订一个建筑储蓄合同,当储蓄额达到合同金额的33%—40%时,才有资格得到一笔建筑贷款。住宅储蓄制度是一种固定利率、低息互助的封闭运转的融资系统,独立于德国资本市场,存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。同时,参加住房储蓄可以得到政府不同的储蓄奖励和购房奖励。此外,政府对住宅价格的有效调控以及相应的住宅价格稳定,保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值)。
为了便于工作的变动和城市之间的流动性生活,也由于住房价格昂贵、为了减少偿还巨额贷款风险,大部分德国市民仍习惯以租房为主。为此,德国采取了以下公共住房保障政策。其一是房租限制。德国的房租很贵,并且随行就市,租金经常上涨。为了防止漫天要价,从二战后开始执行租金管制制度,到1960年代政府提出有条件取消,除汉堡和慕尼黑等一些大城市外,缺房率在3%以上的城市和乡镇仍实行房租限制。同时,为了增加房租价格的透明度,德国许多城市都制定了一个房租价目表,列出了该城市各种房产的大致租价。虽然房主和租房者可以就具体租金讨价还价,但是最后价格必须限定在这个价目表所规定的浮动范围内。其二是建房补贴。政府对非营利性建房企业所兴建的福利性社会住宅给予资助。同时,还鼓励一些大型厂矿企业主为本企业的职工建造福利性住宅,并通过减免税和其它奖励措施对私人建房予以鼓励。其三是购房补贴。凡德国公民购房者,可以得到住房补贴,有子女的家庭买房还可以另外得到儿童购房补贴。另外,一些企业还给将要购房的职工提供比较优惠的购房贷款,以缓解职工购房的压力。其四是福利性房屋补贴。针对多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金少或领救济金的居民等,在租金及供应面积等方面政府都有明确的限制。
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