中国城市化速度之惑 提高土地利用效率成关键

    城市化速度之惑一条国际经验、一句外国专家的话，让中国走进了城市化突进时代。  

    根据国际经验，城镇化水平在30%~60%之间是城镇化加速发展阶段。而断言者，美国经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨在世纪之初发表言论：21世纪影响人类进程最主要的两件大事即为“中国的城市化”和“新技术革命”。

    10年的时间对于西方一些国家来说，或许只能建设好一个规模稍大的建筑项目，可是对于中国来说，10年的时间却足够建设一座新城。中国的城市化正处于加速时期，已进入美国著名学者刘易斯・芒福德所说的“十分难得的城市黄金时代”。

    城市化带给中国城市的是发展，是盲从，是前进的鼓舞，还是环境的破坏？城市化速度已处于冒进的边缘，还是依然不足？4月21日，在北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心成立大会暨财产税、地方财政及城市发展研讨会上，这些争论再起风云。

    城市化，这个让中国几代人或赞扬或批评的人类最浩大最复杂的系统工程，至今仍是人们乐此不彼的争论话题。

冒进还是不足

    中国的城市化究竟是在冒进还是处于不足状态？4月21日，北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心在北京大学廖凯原楼举行的中心成立大会暨财产税、地方财政及城市发展研讨会上，一场来自国内外众多知名学者的观点碰撞由此展开。

    当天上午，中国科学院院士陆大道在演讲中旗帜鲜明地表达了对于中国城市化冒进而导致的各种土地问题的痛心疾首。极具戏剧性的是，下午在同一个论坛上，美国加州大学伯克利分校的John Quigley教授却在演讲中提针锋相辩

    陆大道将1996－2005年这段时期归为中国“冒进式城市化过程”。“城镇化必然是长期的积累和长期发展的渐进式过程。然而，近10年来中国城镇化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城镇化发展轨道。”

    为此，陆大道指出，在城镇化率从20%提高到40%这个过程中，英国经历了120年，法国经历了100年，德国经历了80年，美国经历了40年，前苏联和日本分别经历了30年，而中国仅用了22年。

    陆大道认为，中国走进城市化冒进误区仅仅缘起于一个国际经验和一名外国专家的一句话。根据国际经验，城镇化水平在30%~60%之间是城镇化加速发展阶段。中国在2000年时城镇化率已达到36%，正好处在需要“加速”和可以“加速”的时期。加之此时，应邀来华参加城镇化论坛的诺贝尔奖获得者、美国人斯蒂格利茨，把中国的城镇化与美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，这句话带给国人巨大的鼓舞。而在陆大道看来，斯蒂格利茨却“并不了解中国国情”。

    陆大道说：“城市化水平应该由经济发展水平和就业岗位的增加来决定。超出经济发展与就业增长能力的过快、过高的城市化，并不是由工业化来推动的，而是由大量的失去土地的农民和人口的失业所造成的，这是虚假的城市化和贫困的城市化。”

    据资料显示，在阿根廷等拉美国家，4.98亿总人口中有3.8亿人居住在城市，城镇化高达75%以上，与经济发达国家相差无几。但是其经济水平却只有发达国家的1/4，失业和从事非正规经济的人约占全部劳动力的一半。其中超过1/3的人口为贫困户，有相当一部分住在贫民窟中，有约2000万人流浪街头，出现了虚假城市化的“拉美病 ”。“在我们中国也出现了相当程度的‘虚假城镇化’和‘贫困城镇化’，即相当规模的过度城镇化。”陆大道说。

    而与此相反，John Quigley教授却强烈表达了中国的城市化速度还远远不够。“中国与世界其他国家不同的地方在于它受限的城市化进程，尽管现在处在新经济发展中，也拥有受过良好教育的劳动力，但城市化进程却是低速的，一部分原因是由于从1958年开始的户籍制度限制了移民。”他说。

    Quigley在演讲中出示了一张图表，图表显示说明，当中国人均收入水平达到一定数值时，城市化率却反而处于平均水平以下。

    “另外，城市化的分散也构成了速度过慢的原因”，Quigley补充，“中国有太多的小城市，并且效率太低。过去，国家政策鼓励投资大城市，但只允许移民流动至周边的小城市，很少有移民到很远之外的地方。如果农村的劳动力迁移至城市，将创造3倍的生产力；如果增加小城市的规模，则可以使劳动效率提高25%甚至更多”。

    Quigley建议中小城市应该重点发展制造业，但他表示，尽管现在中国许多地方城市有着多种产业基础，但100万~300万人口的城市却没有专业化细分。而大城市财政和商业服务总体在快速发展，却不普及，很多服务仍然只着眼工业园区和经济开发区等。

提高土地利用效率

    根据建设部门专家的数据，1991年~2000年全国城市建设用地，每年平均增加150多万亩，2001年在300万亩以上，2002年上升到500万亩左右。沿海各省市2010年的土地指标在2001年已经用完。根据国土资源部的数据显示，在1997年~2000年期间，平均每年建设占用耕地为270多万亩；而在2001年~2005年期间，该数量已增加至328万亩。

    “因此，在过去10年间，我国各类建设滥占耕地呈现愈演愈烈之势”，陆大道在演讲中犀利地指出，“冒进式城镇化导致城镇建设用地盲目扩张和无序蔓延，过度侵占了大量的优质耕地”。

    我国城市人均占地曾经长时期偏低。但十多年来城市人均占地已经很快达到110~130平方米。“这是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的欧美发达国家的水平。但中国不可能按照这个标准进行城镇化。由于城镇土地利用结构的不合理，这个高指标并没有给大部分市民带来生活空间的普遍明显改善。东京人均用地也才只有78.7 平方米，香港特别行政区人均建设用地才35平方米，但在这样的标准下，它们依然保持了很高的生活质量和居住环境水平，是世界上最有竞争力的城市。”陆大道说。

    而新加坡国立大学教授房地产研究中心副主任符育明博士认为，陆大道所讲的城市化带来的各种负面效应，其实并非因城市化本身而起，而是在城市化方式不当的情况下，由各种外在因素诱发。实际上，如果农民流动到城市，农业用地应该增多而不是减少，城市化的好处本应是省地，也就是说，本来应该解决陆大道所提出的耕地问题。

    但符育明表示，不一定要单纯以增加小城市规模为目标。他介绍，通常发达国家的城市规模乘以城市排名，最后结果为常数，即最大的城市规模是第二名的2倍，是第十名的10倍。“在发达国家，大城市功能、产业多元化，但重要的产业单一的城市往往是中小型城市，例如汽车城市底特律、石油城休斯敦、硅谷所在的圣何塞等等，不同的城市分工不同，小城市应该更加专业化。”他说。

    无论中西方在对现状的判断上有怎样的不同，但在方法论上却非常一致：与会专家几乎都同意中国应该增大城市的密度，因为这样可以增加土地的利用率。“中国必须提高密度。”陆大道说。这个观点在Quigley等教授那里也得到了赞同。

    Quigley还补充，合理高效地利用自然资源十分重要，他建议政府应该呼吁工业废气用地的再开发，而不是开发新地。论坛声音1958年开始的户籍制度限制了中国城市化进程。为了达到城乡和谐，中国可以考虑取消城市服务和购房中的户籍限制，或增加更多移民政策，这样可以有助于抑制向京沪两地流动的人口，也可加快城镇户口建设。

“城市化过程中，强化城市政府公共服务是必然要求。在具体操作过程中，需要完善公众利益诉求表达机制，提高公众参与水平；必须把外来务工人员纳入视野；需要在公权力与私权利之间寻找恰当的平衡点；应当注重提高公共服务资源的利用效率。”

――国务院研究发展中心社会发展研究部副部长林家彬

我们的城市化不仅没有消除城乡二元结构，而且在某些地方出现了城市二元结构和农村二元结构。

――中国城市经济学会副会长杨重光

土地被作为一种资产时，因为其有较高的价格，并能产生较高的使用收益，较之土地资源而言，会更加促使土地资产所有者树立土地利用效率观，珍惜土地，节约利用，把土地的功能发挥到极致，努力提高土地的利用效率，注重土地的保值增值。

――中国人民大学土地管理系主任叶剑平

研究表明，人口向城市流动的过程应该是先流动至与其距离最近的规模稍大一些的城市，再逐步流动至规模更大的城市，最后终止于最大的城市。但现在中国的人口仅仅流动至身边的城市便停止，还没有出现发达国家城市化人口的趋势。

――美国林肯土地研究院长兼CEO Gregory K. Ingram

人力资源是城市化最好的助推力，技能是城市化最重要的因素，城市内的人，不管是城市户口还是农村户口，都有权利接受良好的教育，政府和社会需要帮助他们，才可以让城市化取得应该取得的成效。

――新加坡国立大学房地产研究中心副主任符育明