新拆迁条例再求民意

拆迁矛盾的两个根本问题，能否拆和怎么补，第二稿都无法解决。

　　10个月之后，拆迁条例的修改又成了舆论焦点。

　　12月15日，国务院法制办公室公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称“《条例》”），再次征求社会各界意见。两次征求民意，新《条例》开启了中国立法史的先河。

　　然而，该条例第一次征求意见的结果至今仍未详细公布，此次公布的《条例》第二稿仍远非各方所期盼的良法。强拆矛盾还在各地上演，而旷日持久的修法已经让法学界、公众开始对新条例的效用丧失信心。

　　特约记者 崔烜 本报记者 黄昌成 发自北京

　　与今年1月29日公布的第一次征求意见稿相比，条例从原来的41条大幅增删为31条，其中最大的变化是收回了政府对被征收人进行强制搬迁的权力，而改为一律要求市、县政府向法院申请强制执行，“行政强拆”被改变为“司法强拆”。

　　对此，法制办在第二稿的《说明》中表示，这一改变的司法依据是《行政强制法（草案）（三次审议稿）》，该法第十三条排除了行政法规设定强制执行的可能性。“这样规定，有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。”《说明》中强调。

　　然而，旷日持久的修法已经让法学界、公众开始对新条例的效用丧失信心。

　　“像目前这样把这么多精力、时间放在这个条例上，意义已经不大了。”北京大学法学院教授姜明安对时代周报表示，他更希望《土地管理法》能够作出更深层次的修改，以解决目前的拆迁冲突问题。

　　关门立法

　　此次第二稿的另一个显著亮点就是对新条例的修改情况撰写了专门的《说明》文件，对第二稿的重大变化进行了解释，并且还详细介绍了第一稿征集意见的结果。这是之前法例征集公众意见过程中所没有的。

　　但法律界对于立法不透明、关门立法的批评依旧存在。

　　“征集意见的结果实际上一个星期就能统计出来，为什么在征集结束之后一直不公布呢？不需要等9个月吧。”姜明安最后一次参加法制办的研讨会是在今年3月，而之后，就“基本没有下文了”。

　　2009年12月7日，姜明安等5位学者的《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》被送到了全国人大常委会，很快，他们就收到了法制办的回应。北京大学法学院教授王锡锌回忆，一周之后，法制办副主任郜凤涛亲自给他打了电话，邀请他参加国务院研讨拆迁条例的座谈会。其后，他们也收到了来自人大法工委的邀请。几次专家座谈之后，条例的第一稿在今年1月29日顺利出台。

　　“第一次征求意见的时候法制办对我们的意见每次都有反馈，有时我到他们那里去开会，有时候他们直接打电话到我家里，但3月份以后，就没有征求过我们的意见了，更不要说有反馈了。”姜明安说道。

　　3月份是一个分界点，在“两会”期间被热议之后，立法部门与姜明安等人突然中断了沟通。后来他们对于拆迁条例的立法进程也只能是猜测。

　　“什么都不公开，完全关门立法，人们不仅不知道立法什么时候完成，也不知道最终出来的是一个什么样的制度。很可能立法完成了，大家还是大失所望，这样的心理落差反而更可怕。”王锡锌今年11月在一个专家研讨会上焦急万分地说。

　　法制办在《说明》中介绍，“截至3月3日，共收到意见和建议65601条。从2007年起草、研究条例草案以来，召开了43次的各类座谈会、论证会，1070多人次参加讨论，收到书面意见7500多份。其中，1月29日公开征求意见后召开的座谈会、论证会就有27次，760多人次参与。”另外，法制办还专门选取了40个城市进行了相关调查统计，与各地政府以及被拆迁人进行座谈。但调查和座谈的结果，法制办没有详细公布。

　　“法制办邀请了1070人讨论，但作为全国最频繁介入拆迁案件的才良律师事务所，一次都没有收到邀请。”著名拆迁律师、江西宜黄拆迁案代理律师王令感到不满，“他们知道我们会发表什么观点，但显然他们不需要这样的观点，于是就直接无视我们的存在了。”

　　在条例第一次征求意见的时候，王令连续3天熬夜，撰写了厚厚的建议材料，但至今没有收到任何反馈。

　　无奈之下，姜明安等人只好自行举办研讨会。10月26日在北大举行的“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”，法学家蔡定剑也带病参加了，这是他生前最后一次在公开场合露面。

　　“这样一种完全无声无息的状态与国务院自己制定的《政府信息公开条例》是完全背道而驰的。”姜明安当时在介绍会议目的时愤慨地说道。

　　后门洞开

　　但12月15日公布的《条例》第二稿还远非各方所期盼的良法。

　　“拆迁矛盾的两个根本问题，能否拆和怎么补，第二稿都无法解决，更大的问题在于，商业利益依旧可以借道公共利益来进行拆迁，新条例实际上还是后门洞开的。”王令评价道。

　　对于“公共利益”的界定，一直是拆迁法例所面临的最大的难题。早在《物权法》制定的时候，法律界就呼吁要严格列明“公共利益”所涉及的事项，但这个界定却最终没有作出，难题被顺移到了目前正在酝酿的拆迁条例。

　　新《条例》第二稿将“国防设施、基础设施、公共事业、保障性安居工程、旧城区改建”等都纳入了公共利益的范围，甚至还包括“国家机关办公用房建设”。法制办的说明强调，“不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准，不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等收费就否认这些项目的公共利益属性。”

　　“按照这样的标准，城镇里面几乎所有的拆迁都符合公共利益要求。”中国宪法学会副会长、北京大学教授张千帆分析说。

　　王锡锌则认为，《条例》草案这样的肯定式列举还不够，应该再增加排除式列举，即哪些事项不属于公共利益也应该列出来。

　　“公共利益肯定是不能穷举的，但至少应该在《条例》中将基于商业利益的房地产开发明确排除。”王令认为，不仅“国家机关办公用房建设”有滥用公共利益之嫌，更大的漏洞在于将旧城区改建也纳入进去。

　　值得注意的是，《条例》第二稿删去了“危旧房改造需征得90%以上征收人同意”的条款，而改为“应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”，“经市、县级人民代表大会审议通过”。在目前地方人大监督职能普遍履行难的状况下，这一改动被认为直接给地方政府放权。

　　“旧城改造很可怕，新《条例》这么写，将来有可能各地方都不走土地储备，改走旧城改造的路子了。”王令进一步解释说，“现在旧城改造的界定也没有明晰，很多地方只是有个别的危房，却以危房危害公共安全的名义让整片地区进行旧城改造，土地一转手就到了开发商手里。”

　　另外一个突出问题在于对违章建筑的补偿。《条例》第二稿规定，“对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”

　　“这样非常容易激化矛盾。”王令目前代理的龚泽林案就是很好的例子。11月16日，武汉市启动了“武汉史上最大规模拆违建”，有500家2000余人共计9.76万平方米的房屋被强制拆除。当日，村民龚泽林开车撞向人员密集的执法现场，造成11人受伤。以暴制暴，成为被拆迁者无奈的选择。

　　“立法的关键是要疏导、化解矛盾，但目前看来，《条例》还难以做到。”王令说。

　　源头待破

　　复旦博士生孟建伟还在太原市合寨村等候案件的调查结果。10月30日半夜，拆迁者驾驶挖掘机冲进孟家，将54岁的孟建伟的老父孟福贵打死。公安部门在12月21日告诉他，刑侦已经接近尾声，但最终结果还要继续等候通知。

　　“如果新的拆迁条例能够真的落到实处，是会有很大帮助的，通过司法途径来强拆，法院至少会考虑这样的强拆是否有合法性。”孟建伟向本报记者表达了他的感受。

　　然而，对类似的强拆事件，《条例》第二稿依旧无法制止。按照土地管理法，孟家的土地属集体所有，并不在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的管辖范围内。

　　“现在国有土地上面的房屋已经拆得差不多了，80%-90%的问题都出现在城乡接合部，甚至有些地方直接拆到农村去了，而这些土地都是集体土地，对于拆迁问题，这个条例的作用将会非常有限。”尽管去年12月姜明安与沈岿等五位学者联名要求对《拆迁条例》进行合法性审查，主要是由于唐福珍自焚事件等恶性拆迁案件的触发，但是目前他并不希望新拆迁条例仓促出台。

　　“《条例》最好等到《土地管理法》修改在人大通过之后，再同时针对集体土地和国有土地的征收拆迁问题进行统一解决，否则就算新《条例》能够出台，也解决不了大问题。” 姜明安透露，《土地管理法》的修改草案已经完成，本来预计12月上全国人大讨论，不知什么原因落空了，但最迟到明年5月，《土地管理法》的修改就能够通过。

　　按照姜明安的预想，《土地管理法》应该会进一步落实十七届三中全会关于农民土地交易问题的精神，“现在土地的处分方式有两种，一种是征收，另一种是买卖，但农民的土地只能被强制征收，而不能进行买卖。我觉得在明年5月修法的时候应该彻底解决。”

　　在不少法律人士看来，地方政府通过征收农民土地，进行土地储备，再通过招拍挂出售，赚取巨额利差的土地模式正是其敢于频频动用暴力拆迁的源头。

　　“很多人认为给了农民议价权土地价格就会更往上去，我觉得恰恰相反，农民向开发商卖地，至少比目前政府垄断的土地便宜，农民能够获得土地增值的收益，开发商也乐意见到地价降低，矛盾可以得到化解。唯一的阻力还是在于地方政府，这要看立法者能有多大决心了。”姜明安表示乐观。

　　“最终，我们还是要制定《行政征收法》，因为按照《立法法》的规定，征收公民的财产，无论是国有土地还是集体土地，都应当通过立法的形式加以确定，仅仅一个《条例》，还很难解决问题。”王令说道。