专家称行政强拆存废未定 补偿原则有望城乡统一

2009年3月20日，朝阳法院联合城管等部门对十八里店乡一钉子户进行强拆。资料图片 本报记者 王苡萱 摄

沈岿 北大法学院副院长。上书全国人大常委会建议对现行《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的5名学者之一，曾多次应邀参加拆迁条例的修改座谈会。插图/李明辉

“5学者建议审查拆迁条例”参与者、新版拆迁草案研讨专家沈岿：

拆迁补偿原则有望城乡统一

去年12月7日，认为沿用8年的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》确定的保护公民不动产的原则存在抵触之处，5名法学学者上书全国人大常委会，建议重新审查该条例。

今年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》公开征求意见。11月23日，媒体披露称，一份新版草案正在专家中研讨。

备受期待的拆迁新法为何迟迟不能出台？与旧版相比，新版草案有哪些亮点？“5学者上书”一年之际，本报昨天专访参加过新版草案讨论、5名上书学者之一的北大法学院副院长沈岿。

■关键词

5学者上书建议审查拆迁条例

去年12月7日，认为国务院2001年颁布并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》等法律中保护公民不动产的原则和具体规定存在抵触之处，北大5名法学学者沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪递交信件，建议全国人大常委会审查该条例。

去年12月16日，国务院法制办组织座谈会，邀请了这5名学者在内的专家研讨《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》；同年12月29日，全国人大法工委邀请这5名学者进行座谈。

今年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》向社会公开征求意见。

行政强拆 存废尚未最后定

京华时报：你和另外4位老师上书后，大家对新拆迁条例的出台很期待。今年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》向社会公开征求意见，之后就不再有新消息。直到11月23日有媒体披露称，新版草案出台。据你了解，新拆迁条例为何迟迟不能出台？

沈岿：新条例牵涉到多方面的利益，比如地方政府等，会有一个讨论、博弈的过程，不可能很快出台。另外，国有土地上的征收补偿规定，还要跟集体土地上的征收补偿统筹起来考虑，这也需要一定的时间。

京华时报：你参加了几次新拆迁条例的座谈？

沈岿：我参加了4次，每次参加的学者都不一样。最近一次是11月份，参加的有七八位学者、专家、律师，（我们）讨论了修改后的最新的草案。

京华时报：最新版的讨论草案，跟之前的拆迁条例、1月29日公布的草案相比，有哪些进步之处？

沈岿：在我看来，首要的一点，就是媒体已经报道过的――行政强拆取消了。用通俗的话说，如果行政机关经过比较民主的程序作出征收决定，补偿额也按照补偿的标准――即现在的市场价，但仍然有少数“钉子户”不愿意走，这时候的强制拆迁还是会存在的。

京华时报：强拆仍有存在的必要？

沈岿：对。在特定情况下，强拆仍然有可能会存在。新版草案规定，行政机关不能强制拆迁，它必须要向法院申请强拆。这意味着，行政机关自己执行自己的征收决定的情形将不再存在。

京华时报：那么，行政强拆被废除已成定局？

沈岿：不能这么说，并不排除最后的规定会把行政强拆加上去。为什么呢？目前来看，最新的这版草案我个人是认同的，但法院有相当一部分同志认为这不符合我国的现实情况。所以呢，也会有一些法院和行政机关的不同意见。在这个问题上，最终结果怎么样，现在还不好说。

“回迁”概念 明确至邻近地段

京华时报：其他方面有何进步？

沈岿：新版草案在补偿的标准上，比原先颁布的草案还多了一点，即补偿的标准是不低于市场价格。原先的草案关于补偿标准的说法是“相当于同类地段的市场价格”。新版草案规定了一个最低限――不低于市场价，并不排除还有可能高于市场价的情况。

京华时报：为什么这么规定？

沈岿：比较符合现实。补偿需要考虑的因素比较多。新版草案还明确了搬迁费和临时安置费。尽管之前也有一些学者专门提出来，但征求意见稿中没有明确。可搬迁也好、买房子也好，都有一个临时安置的过程。

京华时报：在考虑被征收人的利益方面，还有哪些新规？

沈岿：这次还明确了“回迁”的概念。原先的草案只是规定，危旧房改造的被征收人有权利回迁，但“回迁”是一个什么概念没有规定清楚。新版草案中，对回迁作了非常明确的规定：就是迁到“被征收人原先的被征收地段或者邻近地段”。这样，不至于说“回迁”，一下子回迁到很远的地方去。对“回迁”作出明确，我认为是比较合适的。

旧城改造 须经人大审查

京华时报：暴力拆迁、野蛮拆迁屡见不鲜。在这方面，有没有更进一步的规定？

沈岿：征求意见稿中禁止暴力和野蛮拆迁。新版草案则规定了比较明确的法律责任，比如某些情况下要承担刑事责任，造成财产损失的要承担赔偿等民事责任，某些情况下还应接受处分等行政责任。

京华时报：在新拆迁条例的讨论过程中，公共利益的界定一直是关注的焦点，也是一个难点，有专家提出用列举法规定哪些是公共利益等。1月29日的征求意见稿中对公共利益作了7个方面的界定。在这方面，新版草案有哪些突破？

沈岿：说到公共利益的界定，他们有一种考虑，就是安居工程和旧城区的改造都要纳入到国民经济和社会发展计划当中。根据现有规定，国民经济和社会发展计划是要经地方人大通过的。从这个意义上说，它巧妙地赋予地方人大对安居工程和旧城区改造的审批权或者说一种审查的权力，并通过这样一种形式规定下来了。尽管在字面上看不出地方人大，因为国务院的法规是不能规定地方人大应当做什么、不应当做什么的。但这么一规定，安居工程和旧城区改造就要经过地方人大通过，就有了民主化决策的程序。

京华时报：这似乎没有直接界定公共利益？

沈岿：我个人认为，公共利益没有办法完全界定清楚，不可能穷尽公共利益的事项。因此，程序是非常重要的。关于新版草案，建议多关注对征收民主程序的强化。在征收决定作出之前，应该尽可能听取被征收人的意见，涉及到一些危旧房改造的，仍然要坚持经过大多数人同意。

最严格规定 被取消

京华时报：大多数人同意是什么概念？1月份的征求意见稿中对危旧房改造有三个限制，即一个“90%”和两个“三分之二”。新版草案对此是如何规定的？

沈岿：原来说的一个“90%”和两个“三分之二”在新版草案中被取消了。但是，在危旧房改造中仍强调多数人同意的决策机制。就是说，如果多数人不同意危旧房改造的话，那还是应该听取多数人的意见。

京华时报：为什么要删掉呢？

沈岿：他们觉得这个非常困难，但没有非常详细地说明这个困难是什么。我是这么考虑的，90%的比例可能确实是比较高了。90%的说法在有些地方试行过，比如上海。香港原来也有一个类似的90%的规定，但现在已取消，变成80%。研究中，一些西方国家或邻近地区也不见得一定要那么高的比例。

我认为三分之二就已经差不多了，已经达到了绝对多数了，不能因为少数人坚持他们所谓的权利，而让多数人没有办法去提高他们的生活或居住水准。加上不低于市场价格的补偿标准、加上搬迁费临时安置费，达到这样一个高度的话，应该是可以接受的。所以，我当时提出来，让他们主要考虑一个程序的问题，要有多数决议的程序。

基本原则 适用集体土地

京华时报：新版草案只针对国有土地，对集体土地上的征收，会如何考虑？

沈岿：如果只有这个规定，集体土地上的问题依然得不到解决，而目前集体土地的征收拆迁发生的问题几乎占了百分之七八十。大部分的案子，包括宜黄的案子都是发生在集体土地上的。所以，有人提出，城市的问题已经不是主要的领域了，主要领域应该是针对集体土地的。

我了解到，中央要同时修改《土地管理法》。参加讨论时，国务院法制办主任说了，我们这次制定的基本原则，其实都应该适用于《土地管理法》的修改。也就是说，我们不可能在城乡实行不同的征收补偿制度，应该是相同的、平等的。因此，所有关于这个条例的讨论，大多数是可以适用到集体土地的。唯一的不同，集体土地如果要转变为建设用地的话，它没有一个市场价。集体所有的土地不能直接流转为建设用地，它必须要经过国家征收。所以，在国家垄断土地一级市场的情况下，就没有市场价。因此，补偿价格，会是《土地管理法》修改中一个非常重要的难点。

京华时报：那现在是怎么做的呢？

沈岿：现在已经在做的，就是按照区片综合地价。意思是，在这一片地区，它们邻近的、已经转变为建设用地的大概的市场价格。但这个区片综合地价不是评估得出的，而是地方政府制定的。所以，国土资源部在几个文件中也要求，区片综合地价要适时进行调整，要根据时间的不同而提高。在这个问题上，究竟应该怎么做，是非常难的问题，学者也有不同的看法。

京华时报：新条例何时能出台？有没有时间表？

沈岿：这个我不知道，不好说。我给他们的建议是：条例的出台要和《土地管理法》的修改之间有一个衔接，二者之间的时间不能拉得太长。一不能太早出台。如果条例出来后，《土地管理法》拉了很长时间，集体土地上的问题依然得不到解决，公众仍然会质疑政府没有协调考虑。也不能太晚公布。太晚的话，大家的信心就会丧失，公信力也没有了。