国土系统腐败高发致房价飙升 权力缺乏约束成关键

　　国土资源部门是我国管理自然资源的重要政府职能部门，行使着土地、矿产等自然资源的行政审核、审批、处置、确权、登记、发证和相关违法违纪案件查处等权力。近年来，随着土地资源的增值，国土资源部门的违法违纪案件呈高发态势，特别是在土地审批、交易、开发等过程中，违法违纪现象屡见不鲜。5月20日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组在国务院新闻办举行新闻发布会，领导小组成员兼办公室主任、监察部副部长郝明金通报了专项治理工作中查处的20起典型案件。记者发现，这些案件大多与土地问题有关。国土部门何以成了腐败“重灾区”？如何治理涉土腐败？记者采访了有关专家和办案检察官，以期找到问题的答案。

　　1、国土系统已成腐败高发领域

　　这是一组令人吃惊的数字――

　　2009年，江西省国土资源厅通过自查自办立案20件，给予党政纪处理14人；而该省检察机关共立案查处国土系统受贿案件13件13人。在这一年，浙江省共有67名“土地爷”被检察机关查处。安徽、河南、辽宁等地也有多起国土系统腐败案件被查处。

　　从全国来看，据最高人民检察院2009年9月通报的查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件情况显示，2007年至2008年，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件10043人，案件主要发生在房地产开发、土地出让等领域，共7990件；共查处国家公务员3567人，其中土地管理部门501人。

　　来自国土资源部的信息显示：自去年开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来，全国共受理土地出让和矿产资源管理举报和案件线索15252件，立案357件，查实269件，给予党纪政纪处分603人，移送司法机关650人。

　　“国土资源系统已成为腐败易发、高发领域。”国土资源部部长徐绍史在3月31日召开的全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上发出了这样的感慨。

　　事实证明，国土资源系统确已成为腐败“重灾区”。今年以来，被媒体曝光的就有江苏省无锡市国土资源局腐败窝案、河北省石家庄市国土资源局腐败窝案等。一边是不断有新的案件被曝光，一边是不少地方国土官员因犯受贿罪纷纷获刑。5月10日，重庆市忠县国土资源局原副局长叶国英被一审判处有期徒刑十年零六个月；4月27日，浙江省台州市国土资源局原局长刘长春被一审判处有期徒刑十二年；4月16日，江西省国土资源厅原副厅长李江华被一审判处无期徒刑；3月11日，安徽省马鞍山市国土资源局原局长王海风被一审判处死刑，缓期二年执行……

　　2、倒台“土地爷”多被房地产商拖下水

　　细究一下这些倒台的“土地爷”，可以发现，他们大部分是被房地产商“拖下水”的。“国土系统掌握着涉土涉房项目的不少审批权，一定程度上掌握着一些房地产商、企业主的‘经济命脉’，所以，国土官员成为老板们拉拢腐蚀的对象。”浙江省检察院反贪局副局长倪集华分析说。

　　统计数据显示：在浙江省检察机关查处的国土系统60多起案件中，一半以上的受贿国土官员与房地产商有不同程度的利益纠葛。事实上，据统计，不仅是浙江，近年来落马的国土系统官员不少都与房地产行业潜规则下的腐败有关。透过这些落马贪官，人们可以看到房地产腐败的影子。在他们的“罪状”中，也都有着房地产商们的身影。难怪有专家说，房地产等商业用地项目正成为涉土腐败侵害的重点领域。

　　被房地产商“拖下水”的国土官员都倒在了哪些环节？从近两年来各地发生的数十起国土资源局负责人腐败案中不难发现，涉及征地拆迁管理领域、国土资源规划、土地资源管理和利用等环节。

　　具体而言，一些人利用土地使用权的出让、转让和划拨收受贿赂，主要表现在办理建设单位的建设用地申请审批、征地拆迁出让土地等环节。如浙江省温岭市国土资源局原局长吴宗斌利用职务之便，在厂房用地审批、房屋拆迁重建等方面给予他人关照，收受他人财物共计47.49万元。而他的受贿多发生在审批手续的办理过程中。

　　安徽省马鞍山市国土资源局原局长王海风案也是典型一例。在1997年1月至2008年11月，他利用职务便利，在土地买卖、征迁、办证等过程中，收受贿赂1700余万元。

　　还有一些人的受贿是发生在土地开发、土地整理项目规划设计过程中。江西省国土资源厅原副厅长许建斌就是利用职务便利，在国土资源项目立项审查、评审和土地项目整理等过程中为请托人谋取利益，索取或收受贿赂221万余元的。

　　项目规划调整、土地款支付也是钱权交易容易发生的环节。江西省鹰潭市国土资源局原党组成员、副调研员陈福仁受贿的18.9万元，都是在为行贿人在项目规划调整、工程款支付、土地拍卖等方面谋取利益过程中获得的。

　　除了受贿，还有一些国土系统的工作人员利用分管征地拆迁、土地使用权出让、转让等工作之便，大肆侵吞公共财产，贪污数额巨大，如辽宁省抚顺市顺城区国土资源局原局长罗亚平。检察机关指控，罗亚平采用假补偿、多补偿方式，以他人名义骗取动迁补偿款；异地安置动迁户、盗卖动迁房后骗取动迁补偿款；直接将他人动迁补偿款据为己有等方式贪污1700余万元。

　　3、涉土腐败窝案串案多

　　受访专家认为，近年来国土系统的腐败案件呈现出多个特点，县处级干部犯罪人数有所上升、涉案数额大、隐蔽时间长、多种腐败并发。

　　以浙江为例，记者在调查中发现，2003年，浙江省检察机关曾在国土系统立案查处贪污贿赂案件43件43人，多为在土地整理过程中收受工程承包商贿赂，数额并不惊人。在随后的几年里，该省检察机关在国土系统立查贪污贿赂案件数呈逐年下降趋势。但从2007年开始，随着土地开发的热潮和房地产新一轮牛市的再现，国土系统职务犯罪又出现快速反弹，2007年该省检察机关在国土系统立案查处职务犯罪案件33件33人，其中县级局正副局长3人；2008年又立案查处贪污贿赂案件33件34人，县级局正副局长7人；2009年立案查处67人，其中正副局长14人，11个设区市的国土局中有宁波、台州、丽水3个局“一把手”落马。“级别之高、犯罪数额之大，都是前所未有。”倪集华说。

　　“国土系统腐败案有一个显著特点就是窝案串案增多。”东北师范大学廉政研究中心教授柏维春对记者说。他认为，国土系统腐败案涉案人员多是政府部门官员，关系多为上下级、同事或朋友，彼此结成利益共盟，利益关系错综复杂，容易形成串案窝案。

　　事实也确实如此。纵观近年来被查处的国土资源局负责人的落马经历，往往最终牵出当地国土资源系统的腐败窝案。例如，浙江省台州市国土系统受贿串案就是典型一例。检察机关在查办完台州市国土局原局长刘长春案后，以行贿的房地产商作为突破口，一举挖出5名“土地爷”：台州市国土局经济开发区分局原局长王尚友，台州市国土局路桥分局原局长李嘉、副局长郭炳涛，温岭市国土局原局长吴宗斌、副局长杨文斌。

　　“相比其他部门的腐败案件，国土部门涉案情况的特点是‘高危性’和‘高发性’，国土系统腐败危害性极大。”柏维春在接受记者采访时说，由于涉土腐败同城市房价蹿升、农村与土地有关的群体性事件频发关系密切，使得本来就十分严峻的经济形势和稳定局面变得更为复杂。

　　4、国土官员腐败缘于权力过大和滥用

　　为什么国土系统官员容易发生腐败案？中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室副主任、监察部执法监察室主任傅奎5月20日在新闻发布会上说：“从根本上讲，都是权力过于集中而得不到有效的制约。”在他看来，主要有三个原因：一是土地和矿产资源是稀缺资源，社会的供需关系非常紧张，一些利益主体总想从中获得一杯羹，所以“权力寻租”的空间比较大。二是国土部门是集行政审批权和行政执法权于一身的，有的部位监督制约机制和管理制度没跟上。三是个别领导干部经不起权力、金钱、美色的考验。

　　傅奎的这一观点引起了专家和办案检察官的共鸣。负责查办王海风案的安徽省蚌埠市检察院检察官说：“国土资源部门掌握着国有土地的分配权，虽然在出让土地时需要经过招投标等环节，在一定程度上体现了公正、公开的原则，但在具体操作过程中，有些官员往往容易受利益驱使，进行暗箱操作。”

　　柏维春教授对记者说：“土地部门拥有‘点土成金’的‘法术’，这种法术之所以能够奏效，是因为背后有权力的支撑。现实情况是，土地供给权由政府垄断，政府权力由国土、规划部门垄断，部门权力又由主要官员垄断，这种垄断的权力既不透明，也不受监督。在这种情况下，不仅是‘土’，任何公共资源都可化‘金’。”他进一步指出，土地作为公共资源，吸引地方政府(部门)及其官员垄断而不放其手的原因，不仅是可以得到“租金”。通过土地出让，还可以招商引资发展地方经济，可以规划城市改变市容，可以发展房地产业拉动GDP，卖地还可以增加财政。这些方面都是维持和晋升官位的政绩标示。

　　“一块土地的背后，往往交织着各种权力的拉动和平衡，权力干涉多，监督环节往往形同虚设。”江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠从法律角度进行了分析，他认为，现行土地管理法规中，对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅作了原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。如在处理具体的土地事务中，各级政府对土地有很大的出让权、定价权，有关的决策人员、经办人员拥有很大的自主决定权，这就给公共权力寻租留下了余地。

　　国土系统有关人士的观点印证了专家们的分析。据媒体报道，石家庄市国土资源局一位不愿透露姓名的工作人员说，各地国土部门独揽卖地权，一手握着“指标”，一手连着开发商，大量交易缺乏透明度。如果缺乏行之有效的监督机制，最终难免埋下寻租的种子。

　　5、根治土地腐败重在权力制约

　　“对国土系统的腐败现象，要改变以往按部就班、零敲碎打的做法，而是要大喝一声、猛拍一掌，坚决遏制腐败的滋生蔓延。”国土资源部部长徐绍史认为，要遏制腐败的滋生蔓延，国土系统就迫切需要改变管理方式。

　　如何从长远构筑起国土系统的“廉洁生态”？柏维春教授认为，解决问题的措施应该体现以防为主。他提出了四点建议：“一是公开透明。政府须将土地出让、规划、调整等信息公开，以方便企业、民众参与决策和实施监督，解决权力封闭运行问题。二是分权放权。政府(部门)的职能应该定位于制定土地政策，保护土地资源，规范土地市场，且实行多部门共同参与决策，将土地价格评估等微观的事务性权力交由规范的社会组织行使。三是风险防范。针对土地部门工作的重点部位、关键环节，寻找和确定廉政风险点，建立科学有效的风险防范机制。四是政绩引导。改革政府(部门)政绩评价指标体系，去政绩指标‘唯GDP化’，增加‘合理利用土地资源、改善民众居住条件’指标及其权重。”他认为应进一步完善土地市场体系，健全公平、公正的交易规制，构建阳光交易平台。

　　对于如何提高防治效果，起诉王海风案的安徽省蚌埠市检察院公诉处检察官提出建议：在处理土地使用问题时，一定要严格把关，严格依法依规办事。另外，可以将土地出让的招标权交给中立的单位来操作，这样可以避免官商勾结。强化国土部门内部程序的约束力，防止个人特权，任何领导的决策都要通过部门审议和监督，领导应说明作出决策的理由，部门应根据相关事实进行可行性研究。同时，加大法制教育和宣传力度，警示公职人员打消贪念，告诫广大用地者采取正当方式合理取得用地。