“小产权房”显现农民与政府利益博弈 用地集体？国有？

　　“小产权”房是指在农村集体建设用地上盖建的“商品房”，由于现行法规政策禁止向城里人出售，不具有完整的商品属性；已经购买了这类商品房的城里人，其产权不受现行法律保护。所以，这类房产所有人的权利也比城市里商品房所有人的权利要小，因而，人们形象地称为“小产权”房。“小产权”房是一种制度现象。

　　既然“小产权”房是在集体土地上开发建设的商品房，它的出现打破了政府作为国有土地所有者，垄断商品房开发供地的现实。于是，政府严格制止这类商品房的开发建设，不允许城里人到农村购买“小产权”房和购买农民的住房，据此，法院也判处城里人购买农民原有的房屋为违法。这样一来，农村所有的住房都具有了“小产权”房的性质和特征。

　　“小产权”房的类型及其开发建设方式

　　根据现有情况，“小产权”房有多种形式和类型，其开发建设也有不同方式。按照开发建设使用土地的不同类型，“小产权”房可以分为四类，一是使用农村宅基地建设的“小产权房”，二是在农村其他建设用地（如乡镇企业用地）上建设的“小产权”房；三是利用荒地开发建设的“小产权”房；四是在农用地上建设的“小产权”房。从改革和发展的趋势来看，在前三类土地上建设的“小产权”房，不仅不应当限制和禁止，而且应当放开，使之与大产权房一样，成为真正的商品房。对于在农地上建设的“小产权”房要严格管制，尽力制止。但是，管制总有漏洞和空子可钻。因此，正确的做法是因势利导，找到一种能够有效地保护耕地的方式和安排。

　　从“小产权”房开发建设的方式来看，大致有以下几类：第一，自主开发模式。这样做又有两种情况，一种是由村庄供给建设用地，由村社企业开发建设，在满足和改善村民居住和生活的同时，向外出租和出售；一种是村民个人或者村集体雇请施工队伍建设，然后出租和出售，如深圳城中村和昆山富民合作社那样。第二，合作开发模式。即由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地使用权，外部企业出资开发建设，一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求或者向外销售。第三，开发商开发模式。即由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办房屋产权证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼房，却失去了土地的产权。

　　从已有的经验来看，前两种方式相对有效。开发商开发模式存有问题，最大的受惠者是开发商和村镇的少数负责人，农民失去了土地产权，有可能变成既失地又失业的无业游民。

　　围绕“小产权”房的利益博弈

　　“小产权”房是在城市住房改革实施以后产生和发展起来的。20世纪90年代末，随着城市改革的推进，在很短时间实现了城镇住房的商品化，商品房建设也大规模地发展起来。这同时也刺激了城市近郊的商品房开发。

　　在城市郊区的房地产发展中，现行“合法”的开发方式是，由政府向农民低价征地，给以近三年平均农业产值30倍的补偿；然后高价卖给开发商，成为政府的财政收入和官员的寻租所得；开发商建成房屋，再以更高的价格出售，赚得满盆满钵，2007年开发商实现的利润2900亿元，比上年增长48.4%；而农民和村集体则被排除在土地的增值收益之外。

　　随着城市化的推进和房地产业的发展，城市建设用地的紧缺和枯竭日益突显，特别是房地产价格飞涨和高额利润的吸引，撬动了城郊农村“小产权”房的发展。一方面，农村有可供开发的大量土地，这些土地在农民手中又相当便宜；另一方面，由于政策限制，到农村买房又有很大的风险，农村的房价相对低了很多，一般只有“大产权”房的1/2－1/3，有的甚至更低。

　　以我之见，“小产权”房的发展既是农民和村集体与政府和开发商争夺土地增值收益的重要手段，也是农民自主参与城市化进程的一种方式。于是，在国家的严令禁止之下，“小产权房”如雨后春笋，在各个城市的周围大规模地发展起来。据国土部门不完全统计，到2007年上半年，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，相当于全部大产权房120亿平方米的一半以上。据深圳市国土资源和房产管理局的调查，深圳市城中村原村民自建的“小产权房” 35万栋1.2亿平方米，占全市住房总量的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区之一，据说“小产权”房约占全部住房面积的55%。

　　从“小产权”房发展看产权实施能力

　　“小产权”房的发展形成了一个明显而巨大的悖论。政府是一个拥有强制力的垄断组织，界定和保护产权既是政府责任，也是最有效率的制度安排。然而，“小产权房”发展表明，政府产权实施能力在没有组织的农民面前，一次次地败下阵来。这就提出一个问题，产权实施能力是由什么决定的？与分散的农民相比，为什么政府的地权实施能力如此之弱？为什么一个看似最有效率的安排却得到了一个最无效率的结果？为什么刚性的法律制度又是如此之软弱无力和不堪一击？由此可见，法律上规定的、名义上的产权归属并不重要，公有制还是私有制、国家所有制还是集体所有制也不是问题的关键，而产权的实际控制和实施能力才是重要的。

　　首先，产权的实施能力取决于产权制度是否公正合理。这是产权制度有效性和实施能力的基础。只有公正的地权制度和产权实施行为才能发挥应有的效力，而不公正的地权制度和地权实施行为必然遇到巨大的阻力和反抗，甚至寸步难行。即使政府凭借权力能够强制推行，不仅代价巨大，而且最后还不得不回到公正合理的轨道上来。显然，现行农村建设用地制度是不公正的，政府限制和取缔“小产权房”的政策规定是对农民和村集体产权的不合理的限制和剥夺，因而，现行有关地权安排和政府行为也缺乏合法性基础。这也是政府政策规定和行为受到农民抵制的原因，也是政府无法强力推行的根源。因此，法律制度和政策规定的制定和实施一定要坚持公正性和理性为先，决不能采取歧视性规定和不公正的做法。

　　其次，正式地权安排的有效性取决于其与传统地权规则的适应性。这是影响产权实施能力的重要因素。历史经验证明，传统习俗和规则不仅是正式制度规则的源头，而且影响和决定着正式规则的作用空间和活动余地，农地制度也不例外。由于现行关于农村宅基地和“小产权”房的政策规定违背了有关土地和房屋产权界定和实施的传统习俗和规则，必然要遭遇到传统的排斥和抵制，因而无法实施。特别是在传统积淀深厚的农村社会，有关土地产权的传统制度规则决不是落后的，它必然随着时代的变迁而进步，也不是可有可无的，它时时刻刻都在起着自己的作用，并构成正式产权制度发生作用的重要依据和条件。很明显，在“小产权”房问题上，农民就是依据传统规则来对抗现行正式规则和政府的地权实施行为的。

　　再次，在产权收益一定的情况下，产权的实施能力是由它的实施成本直接决定的。而影响产权实施成本的主要因素有，实施的知识和信息，控制和实施手段的直接程度和活动空间，产权主体的组织程度和一致性行为的规模，实施阻力的大小和威胁的可置信等。关于地权及其实施的知识是典型的地方性知识，是分散掌握在直接使用土地的农民个人手中的，由于政府机构和行为的委托代理特征以及严重的信息不对称，增加了政府实施产权的成本；由于农民和村集体处于直接控制土地使用的有利地位，其产权行为具有及时性的特点，当农民在巨大利益的吸引下形成一致性行动时，也就有了社会的规模，这不仅增强了农民和集体在产权实施中讨价还价的能力，也增加了政府政策实施的困难和成本。政府政策的制定和实施往往有一个时滞，而且要依托于行政层次。当农民的产权行为具有了巨大社会规模时，政府应该因势利导。如果反而采取抑制、取缔的政策，几乎从没成功过。更何况在行政层次中，如果上下级之间利益不能相容，任何一个政策都是无法实施的，地权实施中的上下博弈正是如此。特别是当政府在产权实施上发出的威胁不可置信时，实际上等于鼓励农民的“违规和违法”行为，而农民的行为则是实实在在和有巨大威胁的。这时，政府的产权实施能力也就跌落到最低点，而农民的产权实施能力也就上升到了高点。深圳城中村的案例就证明了这一点。

　　最后，在城市化进程中，农民实施土地产权的能力随着土地市场的发育及其价值的增值而上升。这也是城市近郊农民的地权实施能力强于远郊和一般农村地区，南方农村强于北方农村的原因。这也符合马克思关于利润大小对资本行为激励的著名论述。

　　总之，“小产权”房的出现和发展表明，农民和村集体对于农村集体建设用地地权的实施能力和讨价还价能力均大大地强于政府。

　　从法理上讲，农民和村集体在自己所有的宅基地上建造的房屋是私有财产，其出售或者出租是完全正当的和合理的。城里人到农村购买“小产权”房就像从农民手中购买粮食和蔬菜一样。双方既不是偷，也没有抢，而是平等交易，并未损害任何人的利益。因此，政府的正确作法不是利用自己垄断的强制权力，限制和剥夺农民和集体的财产权和发展权，而是通过制度改革和政策调整，消除“小产权房”和“大产权房”在权能实施和权益获取上的界限和差异，一方面保障农民和集体的财产权和发展权，另一方面，把城乡建设和城市化进程纳入良性发展的轨道，既达到保护耕地的目的，又能够实现富裕农民的目标，还能够推进城市化的发展。

　　然而，现实市场交易背后的利益关系却大不相同，农民出售农副产品，是农民与农民的相互竞争，而农民出售“小产权”房，则是农民与开发商的直接竞争。因此，农民和村集体发展“小产权”房是动了开发商的奶酪。须知，开发商是我们社会中的强势集团，在目前的情况下，由于房地产业是国民经济的支柱产业，既是经济增长的推动力量，又是一个依靠权力支持的盈利丰厚的部门，城市政府与开发商的合谋，既可以保证经济增长的政绩，又可以获得巨大的利益。问题的关键在于，中央政府从粮食安全和保护耕地的目的出发，担心“小产权房”的发展会侵占耕地，危及粮食安全，于是，对“小产权房”采取了限制和取缔的政策，国务院办公厅和国土资源部左一个通知，右一个规定，严禁“小产权”房建设，严禁城市居民购买“小产权”房。这样一来，政府一方面站到了宪法和农民的对立面，扮演着一个保护强势集团的角色，另一方面，又不顾“小产权房”大量出现的事实，既高喊“小产权房” “违法”，又不能和无法依“法”取缔。这种鸵鸟政策一方面败坏了政府的信誉，损害了法律的严肃性，另一方面推动了“小产权房”的无序发展，直接危及基本农田保护政策的贯彻落实和城市建设的健康发展。

　　无数事实证明，正确而有效的政策并不是一味围堵的政策，而是疏通的政策以及疏和堵配合的政策。治水如此，治国也一样，土地政策也不例外。在洪水泛滥的情况下，堵从来都是堵不住的，堵只能造成大大小小的堰塞湖，一旦决堤，其情景是可怕的，其损失是巨大的。现行的集体建设用地和“小产权房”政策就是如此，各个城市周边出现的大量“小产权房”就成为土地问题的堰塞湖。深圳市城中村的发展过程充分说明了这种政策的失误和无效。