土地财政弊端凸显 能否打破政府对土地的垄断

　　土地财政可持续多久

　　土地都在政府手上，既然要卖出去，为什么不卖个高价呢？

　　“地王”频现的2009年中国土地市场，一扫2008年的“流拍”阴霾，土地出让金总金额达15000亿元，同比增加140%。中国指数研究院年终盘点报告披露的这一数字再度引发了对地方政府是否过度依赖土地财政的担忧与质疑。

　　自1994年分税制改革后，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”，“土地出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚至达到80%以上”，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云很肯定地告诉本刊记者。

　　在业内人士眼中，地方政府如鱼得水地依赖于土地财政，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费，很多城市陷入了“占地―卖地―占地”的怪圈，而土地价格的飚升也推动了房价的居高不下。为了抑制地方政府的卖地冲动，有消息说中央拟上收一部分土地出让金，但国土资源部相关人士对记者表示，早就有过这样的建议，并没有听说进入实施阶段。

　　上一次对土地出让金中央和地方之间再分配问题的热议是在2007年前后，最终财政部、国土部等下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对这一问题并未涉及，规定土地出让收支纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。当时专家学者们预判这一规定将起到冷却地方卖地热情的作用，从目前的状况来看，并没有实现。

　　而关于物业税开征之后将取代土地出让金的说法，邹晓云表示，征收物业税并不意味着土地出让金缴纳要被取消，土地出让有偿使用是写入土地管理法的，而目前并没有要修订的意思。

　　土地财政弊端凸显

　　对于土地财政的说法，到北京开会的中部某市土地局长却表示，不能笼统地说现在地方财政是土地财政。“应该用数据说话，”这位局长以他所在的城市为例说，土地出让金收入只占财政收入的百分之十几，“如果以土地出让的纯收益来讲，这个比例就更低了”。

　　“关键是现在一些地方上报到部里(国土资源部)的数据也并不准确”，国土资源部相关研究人员表示。“从目前各地卖地的数量以及经济发展的情况来分析，相当部分城市的土地出让金占地方财政收入比例，至少在50%以上”。

　　很多地方都有每年完成多少的卖地收入的任务。这位研究人员表示，让他惊讶的是，甚至一些一线城市也都有卖地指标。

　　对于地方政府倚重卖地收入的状况，国土资源部副部长鹿心社曾明确表示，“土地是重要的资源，也是非常重要的资产。通过土地的有偿出让，确实为城市的发展建设积累了部分资金。”但他同时表示，国土部门已经注意到一些地方政府过分依赖土地收入的现象。

　　事实上，一些地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越明显。一方面，很多城市政府将尽量多卖地作为第一选择，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。另一方面，为了获得高收入，政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。

　　在获得土地出让金的同时，房地产市场的繁荣还带来了税收的增长。一些城市政府的财政收入中一半以上与房地产相关，成为影响中央调控房地产市场成效并不显著的重要原因之一。

　　而“获益于土地”的地方政府，也因此有了足够的“土地冲动”。虽经几番严查行动，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。

　　土地出让金部分收归中央？

　　从2007年1月1日起实施的土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。

　　事实上，“地方政府的很大一部分土地出让金收入又投入到基础设施建设中，带来新的土地价格上升，形成新的可以卖更高价格的地。钱从土地上来再花到土地上，只不过雪球越滚越大”，邹晓云指出，“关键是这一股扩张的力量不是经济发展带来的内生的需求力量，而是地方政府划定一个需求目标，再根据此目标卖地，最后形成城市范围无序扩张，恶性循环。

　　“香港的土地收益占政府的财政收入的比例也不小，但不同的是，香港不是根据政府需要多少钱设定卖地指标，而是有人需要买地，政府通过出让得到钱。”邹晓云表示，“这样买地的人是有实实在在的需求的，资金也是有充分保障的。而内地一些城市的情况是不知道你有钱没钱，先做好地，最后必须要卖出去。”

　　“本来，按说每年的土地供应都有计划”，一位不愿透露姓名的开发商表示，“但是非常不明确，而且变数很多，客观来看，计划数据本身就依据不够。”

　　“关键在于这并不是可持续，这并不能成为地方政府长久的稳定的收入来源”，受访的专家指出，“一旦地方土地收益大幅缩水，将导致地方财政难以为继。”

　　这样的担心在2008年得到印证。由于全球金融危机的影响，地方政府土地出让金收入减少，一些工程项目资金缺少保障。例如廉租房的建设。“而且70年的土地出让收益，提早一次性花光，寅吃卯粮，不利于可持续发展。”上述专家指出，“所以，学者们建议，将土地出让金部分上收中央，以抑制地方的卖地冲动。”

　　中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，而中央并未从中获利。

　　1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。中央和地方政府按5:5分成。土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。但一些地方出现少交、瞒交部分土地使用税的现象。

　　1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40%上交中央财政，60%留归地方财政。主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

　　两个月后，中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上交财政，其中先由取得收入的城市财政部门留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归城市财政部门，实行收支两条线方式管理。

　　但一些地方政府隐瞒土地出让收入的现象严重，中央提取部分难以落实。

　　1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。

　　半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5%。

　　1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

　　2006年12月，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确了国有土地使用权出让收入的范围，要求加强国有土地使用权出让收入征收管理；将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

　　能否打破政府对土地的垄断

　　政府希望卖更多的地，获得更多的土地出让收入，但是如果供应量大的话，应该不会制造出高价“地王”；为什么在一些城市还会频频刷新土地拍卖纪录呢？邹晓云表示，这看似矛盾的背后，实际上是政府对土地的垄断在支撑。

　　对于一些专家认为由于分税制的影响，地方财权事权不匹配，财政收入捉襟见肘，促使地方政府卖地谋求资金的说法，邹晓云并不完全赞同。在他看来，实际上分税制并不是地方政府卖地的根本原因。“即使税收收入多，地方政府还是会卖地。按照现在的机制，土地都储备在政府手中，必须通过卖的方式供应出去。既然要卖，为什么不卖个高价呢？土地收入使用起来又很方便，何乐而不为呢？”

　　邹晓云建议，改革土地财政可以从两个方面入手：一是减少政府控制土地的数量，降低政府对土地出让的垄断，让土地使用权自由买卖；二是政府每年在交易或者使用过程中征收土地税。“政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱”。

　　邹晓云表示，土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。土地收益也应该由地方所享有。但地方所有决不是地方政府所有。

　　“另外，要改革目前的土地供应机制”，邹晓云指出，目前的状况是基本不明确每年的土地供应量是多少，有的地方会有供应面积的公布，但不知道具体位置在哪里，分成多少幅地来供应，信息不对称就会造成价格的上涨。建议以季度集中供地或者定期供地的方式来减少这种人为的“地荒”。

　　据悉，国土资源部拟出台《国有建设用地供应计划编制规范》，按照编制规范，地方政府要编制全年的供地方向、各个地块的用途、拍卖时间等计划，“但是，地方政府也不一定会认真执行”，有受访专家指出。

　　邹晓云强调，还应按照逐步缩小征地范围的改革路径，将城市规划范围内的集体建设用地区分公益和非公益用途。公益用途仍可以实行征地，非公益用途应该逐步引入集体和农民作为流转主体，让农民和集体参与到土地收益的分配当中来。□