土地换社保不是长期制度安排

　　近期，各地推出了土地换社保的改革方案，用于解决失地农民的养老问题。从短期看，相比低价征地、变相征地而无任何社会保障的做法而言，土地换社保是一种进步，是在农村公共服务体制尚未建立和公共财政制度还不完善的制度背景下的一种过渡办法。但从中长期看，以土地来换取社会保障等公民的基本权利，是城乡二元制度的延续，不仅不利于推进城乡一体化进程，也将产生诸多不稳定因素。

　　“十二五”时期，我国农村老龄化加速，农村人口社会保障和土地问题解决不好，极易引发社会冲突。政府作为公共利益的代表和维护公共利益的最后一道防线，更应着眼长远来推进农村土地制度改革。特别是在国际金融危机背景下，土地制度改革是稳定农村社会，启动农民消费的重大举措，也是我国后危机时代改革攻坚的关键点。

　　应弱化土地的社保功能

　　将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，强化了城乡二元制度结构。社会保障的供给主体是政府，是政府的基本职责所在。从现实情况看，农村土地流转中的“土地换社保”，否认了政府理应承担的基本公共服务职责，否认了农民应当享受的基本生存权和公平发展权。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。统筹城乡发展，就是要以基本公共服务取代土地的社会保障功能，以确保农民的基本生存权和发展权。

　　将土地作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择权。农民不仅仅是一种职业，还是一种身份，农民并不能自由地选择在城镇还是在农村居住。同时，还限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，不利于启动农村大市场。在当前实施扩大内需、家电下乡等政策的同时，更应着眼长远的制度安排，让农民从土地增值收益中分享更大份额，保持农民持续增收的良好预期。

　　土地保障引发了一系列新的社会矛盾和问题。我国农村土地制度改革的实践告诉我们，农村土地承担社会保障的功能，使土地流转面临着一定的经济社会风险，即失地农民不仅有一个中长期的经济风险，而且面临着失去社会保障的社会风险。例如，广大农民工享受的社会保障只等于城市居民的25.1%左右，国际金融危机导致大批的农民工返乡，农民工将面临既缺乏基本公共服务保障又缺乏土地权利的双重困境。农村社会稳定的压力不断增大。

　　新阶段统筹城乡发展的重点不是强化农村土地的社会保障功能，而是要加快弱化以至完全剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障，这是统筹城乡发展背景下农村土地制度改革的一个重要前提。

　　推进城乡基本公共服务均等化

　　加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。

　　城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。

　　城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。据相关研究，中央只需要拿出财政收入的5%，就可以建立低水平、广覆盖的农村养老保险体系。从当前我国财力看，国家完全具备条件在2～3年内初步建立农村养老保险体系。

　　基本公共服务是农民获得财产性收入的前提条件。从现实情况看，实现充分而有保障的土地使用权要与实现城乡基本公共服务均等化相结合。这样，农村土地有效流转才有了前提条件，农民也才有可能从快速城市化进程中获得市民化的初始资本。因此，从推进城乡一体化的战略出发，关键是赋予农民充分的土地财产权，而且应充分保障农民依其财产权获得财产性收入的权利。这无论是从增加农民收入、缩小城乡差距的现实需求出发，还是从扩大内需的战略出发，加快推进城乡基本公共服务均等化，是保护农民土地财产的权益，为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障。（作者单位：中国（海南）改革发展研究院）