经适房为什么需要有退出机制

    近期，退出机制成为北京、上海、山东等地讨论经济适用房政策时的要点。经济适用房是政府为保障中低收入群体“居无忧”的一项福利性举措。只要把好“入门关”，让经适房给予真正符合住房补贴要求的中低收入市民就行了，它为什么还要建立科学的退出机制呢？

　　1994年我国出台的《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用房定义为，由相关部门向中低收入家庭住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的、以建设成本为基础确定价格的普通住房。1998年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。此后10年间，我国住房政策不断完善、充实。其中，经济适用房政策设计的初衷，始终是解决中低收入家庭的住房需求问题，具有明确的社会保障属性。

    要很好地实现经济适用房的社会属性，避免出现产权不清晰、富人入住经适房、“投资”经适房等种种问题，不仅需要设置严格的“入门”审核机制，还要建立起严密的退出机制。一般来说，受助购房者在以下三种情况下会退出经适房的使用：一是其家庭收入向上浮动，不再符合受助标准；二是经济适用住房受助者仍符合标准，但家庭收入向下浮动而致使其无力承担住房日常开支的情况下退出使用，这可改为申请政府的廉租房；三是因家庭迁徙或工作调动、学习及其他原因而自愿退出。

　　在退出机制完善的情况下，出现这三种情况时，就可以使经济适用房不断“回流”到政府手中，以用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，满足更多中低收入家庭的基本住房需求。此外，退出机制在实质上收回了先前赋予购房者的产权，这可以剔除现行政策中经济适用房的经济特性，尤其是投资的功能，因此可以有效地减少经济适用房领域的“炒房”现象，进而从房源数量上保障城镇中低收入家庭的基本住房需求。

　　基于此，我国很多省市认识到退出机制的重要性。以北京为例。2006年，在北京市规委公布的规划征求意见稿中，首次提出经济适用房的“内循环”一词，即“经济适用住房不得直接上市，由政府回购”。此后，该政策进行了适度调整。建立“内循环”的流转模式旨在解决两个问题：一是确保有限的保障性住房能有效覆盖到低收入家庭，满足低收入家庭的基本住房需要，使得住房保障目标更加明确；二是从制度上解决经济适用房的收益问题，制止违规购买和谋取不正当利益行为。这些都是各地在这方面所作的有益尝试。

　　总的来说，经济适用房退出机制的有效设置，是有效保障经济适用房社会性质的重要组成部分。其意义主要表现在：

　　首先，退出机制将有效地解决经济适用房的产权问题，从制度上保证经济适用房的社会保障功能。由于经济适用房政策的制定与执行还不够完善、产权和权益分配不清，受助家庭缺乏依法退出的机制，这一定程度上会削弱经济适用房的住房保障功能。例如，二手经适房的上市出售，往往会参考周边商品房的价格，因此一旦出售，该套二手经适房实际上就从保障性住房市场，流向了商品房市场。从宏观上看，这会导致经济适用房存量的减少。在当前经济适用房供给不足、供求矛盾突出的背景下，这必然会进一步消耗政府有限的财力，进一步加大经济适用房的供求矛盾。由此造成，实践中基本上是一套经济适用房，只能解决一户中低收入家庭的住房困难。因此，对经济适用住房探索建立退出机制，就是要在本质上适应目前经济适用房的共有产权特征，建立完善的经济适用房退出机制。这既有利于保护受助家庭以及国家的产权权益，也可以有效地实现经济适用房的循环使用，使有限的经济适用房资源，能够合理地被用于政府保障低收入家庭的基本住房需求。一定意义上说，退出机制不仅是原居住者退出的机制，也是经济适用房退出市场的机制。

　　其次，退出制度有助于经济适用房政策由经济政策向社会政策的回归，有利于政府应对住房领域日益复杂化的社会问题。从政策设计特征上看，经济适用房的立足点主要是社会保障性的。因此，它主要是一项社会政策，而不是经济政策。而目前经济适用房制度存在着这样的困境：一方面，房地产业自1998年以来成为我国新的经济增长点，在这个背景下，住宅成为一种极具增值能力的资本品，在市场经济尚不发达、不完善的国家更是如此，即在市场住宅总量较低的情况下，住宅极易成为投资交易甚至投机交易的对象；另一方面，关于住房的社会保障政策，则始终强调经济适用房的社会保障地位。在此情形下，就容易出现经济适用房经济性与社会性的矛盾。也就是说，如果经济适用房的退出机制不完善，那么，经济适用房的所有者就容易在房地产市场中成为交易主体并从中获利，造成经济适用房社会功能的缺失。通过建立退出机制，就可以将市场化的住房供应体系与多元化、多层次的住房保障体系区分开来，并保证经济适用房的政策目标由“政策性商品房”向“保障类住房”过渡，从而在制度上剥离现行住房政策中的经济特性，使经济适用房制度回归其社会政策目标，从根本上达到经济适用房的社会保障性和社会公平性。（王宏新/北京师范大学房地产研究中心副主任、副教授）