叶檀:“卖地财政”不破廉租房制度难行

    土地财政说到底是预算外资金寻租空间过大，以及地方政府的税收激励机制错位，要摆脱土地财政泥潭，一是以严格的预决算制度与审计彻底封堵土地寻租之门，二是改变地方政府谋生之道，形成涵养税源与企业、消费者休戚与共的良好心态。

    在今年两会上，“卖地财政”成为代表及委员们热议的焦点。致公党的提案认为，“卖地财政”导致地方政府忽视了保护耕地的职责，是耕地减少的原因之一；而九三学社的提案则认为，“卖地财政”导致地方政府不认真落实廉租房政策。3月17日，住房和城乡建设部副部长齐骥表示，从1998年到2006年，通过廉租住房制度所解决的低保家庭的住房困难，不如2007年一年解决的数量。（3月18日《法制日报》）

    从表面上看，保障性住房与土地财政似乎是两码事，但实际上，保障性住房供应的缺失，与土地财政收入的膨胀与不透明是一枚硬币的正反两面：正是政府深度介入土地这一微观市场，成为争利的法人实体，而在提供公共产品、公共服务方面缺位，才导致了一连串问题的发生。

    但要破解卖地财政、吃地为生的困局，不像批评卖地财政那么简单，首先要解决土地财政的激励机制问题，不从源头上破解谜局，一旦中央调控之手稍有松懈，土地财政怪圈将很快卷土重来。

    最大的漏洞在于土地收益的预算外运营，使得庞大的土地财政支出成为一笔糊涂账，成为滋生土地收益部门化的温床。2006年土地出让总额为7680亿元人民币，增长三成、创出历史新高，2007年至少在9130亿元以上。这笔庞大的收入未纳入预算管辖范围，不在人大监管范围内，成为地方财政的小金库。

    1997年后，法律规定土地出让收入必须缴入财政专户，属于预算外资金，由地方政府决定用途；此后根据国务院《关于加强国有土地在使用权有偿出让收入管理的通知》和财政部发布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，国有土地使用权出让收入按预算级次划分，但这些预算划分并没有落到实处。要改变土地管理大法小法频出的现状，当务之急是将地方土地收入纳入地方预算管理范围，置于地方人大与舆论的监督之下，力求做到公开与透明，以最大限度地杜绝个人与部门的寻租行为。

    其次要给予地方政府正确的激励机制，在1994年实行分税制改革后，中央政府与地方政府的职、权、利不对等，成为地方政府患上土地饥渴症的一个原因。在2002年，地方政府在全部预算收入中的比重大约为45%，但却负担了全部预算支出的70%，这一情况并未有所缓解。

    我们要从税收激励体制上进行根本变革，否则土地饥渴症会自我加强：土地出让规模受到严格控制，土地重整成本越来越高，具有优厚地租的地块越来越少，但地方政府所需的财政资金越来越多，小块地卖高价以规避政策的做法也会层出不穷。

    政府有必要尽快实行销售税与消费税改革，将消费税划拨地方政府所有，由于后者的持久增长性明显好过土地收益，地方政府将乐于把企业与消费者当成税收之源妥加保护，营造良好的创业与消费环境。在目前增值税改革尚未全面铺开的情况下，改变增值税的分成比例则是一个过渡期的良方。

    土地财政说到底是预算外资金寻租空间过大，以及地方政府的税收激励机制错位的问题，要把地方政府拉出土地财政泥潭，一是以严格的预决算制度与审计彻底封堵土地寻租之门，二是改变地方政府的谋生之道，使之形成涵养税源与企业、消费者休戚与共的良好心态。

    □叶檀（上海 媒体从业者）