“住有所居”:中国式住房保障艰难启幕

    建设部统计，目前全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%

    2007年8月国务院24号文提出限期全国形成面向低收入群体的住房保障体系，2008年元旦国家主席胡锦涛在新年贺词中提出百姓要“住有所居”，为中国式住房保障决定性地确定了方向和步骤。

    此前，由于过于强化住宅的商品属性所带来的中低收入群体住房之痛，以及相关的住房制度之弊，推动有关方面从2008年开始由社会层面的认知转为密集的政府政策诊疗。但政策转向、执行所激发出来的细节碰撞，亟须政策的进一步完善。

    住房市场化之利弊

    住房制度改革历经曲折。

    中国房地产及住宅研究会副会长张元端把我国住房制度改革历程分为5个阶段，即：1980年至1988年的试点阶段；1988年至1994年的全国推进房改阶段；1994年至1998年的深化城镇住房制度改革阶段；1998年至2003年的停止住房实物分配，实行住房分配货币化阶段；2003年至2007年的调控房地产市场，建立住房保障制度阶段。从2007年开始，我国住房制度改革进入第六个阶段，即强化住房保障阶段。

    张元端表示，这五个阶段经历了住房政策从“市场、保障并重”到“重市场、轻保障”，又再回“市场、保障并重”的曲折过程。

    建设部原副部长杨慎坦言，不能否定住房市场化的积极作用，住房市场化推动了对住宅的投资和GDP的增加。建设部部长汪光焘指出，在市场化激励下，仅2003~2007年的五年，全国城镇住宅投资总额达到6.7万亿元，比上一个五年增加了4万多亿元，年均竣工住宅超过6亿平方米。

    反映在人均居住面积上，1978年，全国城镇居民人均建筑面积是6.7平方米。到1998年人均居住建筑面积提高到了18.7平方米。特别是1998年后，提出停止实物分房，实行货币分配，同时培育和发展以住宅为主的房地产市场。结果到了2007年，全国城市居民人均住房面积达到28平方米。

    但在将住房大力推向市场的同时，弊端也逐渐积累。1998年房改时曾提出要最后形成以经济适用房为主的住房供应体系，但2007年数据显示，尽管多年来经济适用住房投资大幅增长，但只占商品住宅投资的4%左右。

    此外，住房市场化所推动的房价不断攀升也越发使低收入家庭遭遇住房窘境。　据建设部统计，目前全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。由于以往将住房问题界定为市场领域，结果截至2007年10月底，累计全国只解决了68.1万户。

    对此，建设部副部长齐骥强调，全面建设小康社会的目标单纯地追求平均数是不够的，应当设法让所有的社会居民都能够享有适当的住房。　

    框架明确　

    “在住房保障体系建设方面，　2007年以前体系支离破碎，只有廉租房的零星建设。客观说，2007是个元年，城市政府开始行动起来，以建立起一个分层次的住房体系。”北京建委一位官员对《第一财经日报》描述各地住房体系状况。

    现在，建设部对现阶段我国住房问题，也基本上有了一个比较明朗的政策取向：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房；中等收入家庭根据各地实践可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决；高收入家庭主要通过市场解决。

    根据安排，2008年年底前，所有市、县对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭，基本做到应保尽保。东部地区和其他有条件的地区须将廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

    对于商品住房价格高位运行和上涨较快的大中城市，建设部要求2008年度批准规划的商品住房建设中，要增加限价商品房供应，努力帮助中等收入家庭解决住房问题。

    据了解，限价商品房在2008年将全面推开，目前全国大多数省份已提出了相应的计划。而经济租赁房试点办法也在福建省的经验基础上，2008年一季度将在北京推出。

    为使住房保障目标由上而下落地，建设部明确要求各地政府1月底前要公布2008年度住房建设计划。3月底前要公布2009年住房建设计划。6月底前要公布2008~2012年住房建设规划。

    对规划内容建设部也做了不厌其烦的说明：重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模，并落实到具体地块、项目，控制单宗土地供应规模，明确项目开竣工时限，确保供应出去的土地能够及时开发建设。

    作为对地方政府的其他制约，国务院要求省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府（县级以上政府，包括县级）实行目标责任制管理，进行相应政绩考核。城市政府每年在向同级人民代表大会所作的政府工作报告中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。

    资金仍存缺口

    建设部副部长姜伟新近日坦言，从近期国务院督查组对各地检查情况看，当前推进廉租住房制度建设遇到的问题，其中包括廉租房的房源不足。

    而房源不足的背后是资金问题。

    目前，我国廉租房建设资金主要来自于以下四个渠道：财政拨款，住房公积金收益提成，各地土地出让金提成，财政专项补助。其中一、二、三项都有不同程度的缺口。

    记者了解到，在2007年国务院全国住房工作会议召开之前，建设部曾向国务院汇报，汇报材料显示，若要实现2008年底前所有县城做到应保尽保，则至少每年要投入500亿元资金。而现有政策框架内，仅有70亿~100亿元能够落实，缺口达到400亿元以上。

    据建设部部长汪光焘介绍，2007年各地财政安排廉租住房资金77亿元，超过各地历年累计安排资金的总和。综合数据，在1998~2006年的8年间，这项资金投入的总额仅为70多亿元，全国累计廉租住房实物配租只有20万套上下。

    为解决资金问题，中央再三明确住房公积金增值收益必须首先用于廉租房建设，五年来住房公积金还为解决低收入家庭住房困难提供了80亿元廉租住房资金，其中2006年提供了20亿元，2007年提供了37亿元。

    《廉租住房管理办法》规定土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10％。2006年全国城市土地出让金的净收益2978亿元，不到3000亿元，其中10%也就是近300亿元。但是最后实际只安排了3亿多元。2007年可以从土地出让净收益中提取70亿元，实际上只提了29.6亿元。

    财政部会同建设部、民政部等有关部门制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法，2007年中央财政安排了51亿元专项补助资金。

    为弥补剩下的资金缺口，人民银行会同建设部、财政部等有关部门正抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。而北京建委一位官员向本报透露，北京正在积极与银监会商议，筹划发行住房债券，以拓展住房建设融资来源。

    地方政府的动力

    对于加大廉租房建设，目前社会各界并无分歧。而十余年来对经济适用房的争议，随着建设部和一些城市政府部门对经济适用房政策进行了更严格的规范，也逐渐消失。

    但随着主要解决中等收入群体的限价房在全国的推开，社会对限价房的非议却逐渐升温，广州甚至有政协委员批评限价房影响社会和谐，让人看到了计划经济时代的影子。

    实际上，随着建设部受命承担起中等收入群体住房保障责任，地方政府感受到了住房保障与房地产业发展之间所产生的冲突。

    吉林省2005年固定资产投资增速全国第一，2006年第二，2007年排全国第四。但吉林省建设厅一位负责人对本报表示，吉林省房地产市场规模小，2005年只有200亿，占省固定资产投资的10％，到2007年升到500亿，但也只占14％，“房价在长春的均价是3000元/平方米，并不高。吉林省的现状决定了还要认真考虑如何拉动建筑市场的发展。”

    去年国务院10部委联合督查组调查地方房地产调控效果时发现，有些城市，其发展房地产业所带来的财政收入占到了总数的30％。

    “毕竟基层政府考虑更多的还是怎么发展、建设房地产业，增加地区收入。”北京市建委上述官员向本报表达了担心，“省市以下设立的住房保障机构和人员配备可能具临时性特征，不能认真履行责任。我们担心区和街道临时弄一些人来应付，不认真。”

    对此，建设部副部长姜伟新日前在全国建设工作会议上强调，目前部里已经完成住房保障司的组建工作，各个省（自治区）建设厅要向省委省政府汇报这个情况，要重视住房保障工作机构的建设。“因为这是建立健全廉租住房保障制度的重要组织保证。”姜伟新说。