新泰非法占地调查:农民已失去捍卫动力

北谷里村188户村民的约77.74亩耕地被圈进了铁丝网，大部分已荒芜了4年之久。记者朱丽亚摄

    从2003年2月至今，除去被劳动教养的1年零9个月，山东省新泰市谷里镇北谷里村村民张洪尚一直没有停止为自己失去的土地讨个说法。

    但让他失望的是，4年过去了，国家不断出台有关土地的这个那个文件，今年9月17日，国土资源部又掀起了声势浩大的“全国土地执法百日行动”，却丝毫没有改变他们土地被占的命运。不仅如此，在邻村和相邻的几个乡镇，不断有新的厂房、民房出现，速生杨也在原来种着小麦和玉米的土地上茁壮地成长。

    旧伤未愈，又添新伤

    2003年2月，新泰市谷里镇北谷里村188户村民的约77.74亩耕地被山东升华玻璃制品有限公司（以下简称“升华公司”）占用了，在没有和村民签订任何征地协议的情况下，该公司就在耕地里办起了奠基仪式，新泰市几大班子的领导都出席了。

    随后，村民们将非法占地之事举报到新泰市国土资源局。该局调查发现，征地方没有征地手续，遂要求其立即停工。但升华公司依然施工，令人惊奇的是，派出所的警车在现场为其“保驾护航”。

    此后，村民们一直没有放弃利用各种手段为自己的土地讨说法――上访、起诉、向媒体、专家投诉，但种种努力都没有改变现状――他们的土地被圈在铁丝网里，大部分都已杂草丛生。

    而就在北谷里的邻村，又有一个去年秋后才以“以租代征”的形式取得土地的公司盖起了新厂房，而其产品与升华公司几乎一样。在镇卫生院后面的三家厂子，被当地村民称作镇里的开发区，同样也是以“以租代征”的形式获得的土地。

    村民们从村会计牛先华那里找到了答案。有村民问：我的承包地每人244平方米，咱村为什么按0．7亩算？村干部回答：按各组报的数。村民再问：是不是咱村街道两旁商业区和镇开发区都没去掉？村干部答：因没有手续，没有上报国土局。村民又问：镇开发区没有手续怎么能占地呢？村干部答：都是租用的，咱市里不是都这样办吗？村民提出质疑：按国家政策，租用的土地不是不能用于非农建设吗？村干部沉默了。

    村民们要求看看村里的档案，遭到拒绝，说必须得书记或村主任批准才行。

    “州官放火”引发“百姓点灯”。公路两旁农民自建的房屋密密麻麻，已连成一片。在村头，还不断有新建的民房加入进来。据当地村民反映，盖这样的房子根本不需要什么手续，只要每年按每平方米土地3元的租金将钱交到村里，就可以盖房了。

    一个县级市，几多工业园

    在新泰，耕地遭到蚕食的，绝不只一个北谷里村。

    2007年12月11日至14日，记者陪同中国人民大学农业与农村发展学院程漱兰教授到新泰进行调查走访。

    作为县级市，新泰市已经有了一个颇具规模的省级开发区，规划面积24平方公里，实际利用面积19平方公里。这个开发区马路宽阔，厂区宽大，一条发展大道据称有120米宽。

    但让人困惑的是，这个县级市已经有了一个省级开发区，仍然不够用。我们看到新泰市多个乡镇都有成片的厂房。

    从济南出发，在新泰的果都收费站下了高速公路，经过果都、羊流、西张庄镇，公路两旁随处可见厂房、民房或者大片的杨树，偶尔才看得到一片绿色的麦田。有不少厂房除了门口的守门人，都看不到里面有人干活，甚至有的已经锁上了大门。

    西张庄镇政府刚刚搬进新建的办公大楼，原来位于镇中心的4层办公大楼现在成了镇卫生院。而新建的办公楼包括一幢6层高的办公大楼和一幢2层高的为民服务代理大厅，新的办公楼隔着一条公路就是农田，而宽阔的公路上几乎连个人影都很难看到。

    据有关人士介绍，2001年，新泰市政府曾经确定了12个乡镇建设开发区，后来国家要求取缔乡镇开发区，2003年新泰市政府又出台文件取消了这一批乡镇开发区。

    牌子虽然摘了，但建设仍在继续。在新汶街道办事处的良达工业园，新近竖起了几根建厂房的柱子。附近的农民告诉记者，这是刚刚才被征用的，一年一亩地给800元。问他们这些地是不是基本农田，是否有合法的征地手续，他们一脸茫然，表示不清楚：“国家要用，咱老百姓能怎么着啊？”

    农民正失去捍卫土地的动力

    除厂房、民房外，速生杨也在不断蚕食着耕地。

    在新泰市大新兴村口，农田被大片杨树覆盖，偶尔看到一两片枯黄的玉米地里，也已种上了杨树苗。

    一个骑着摩托车路过此地的村民说：“我一颗麦子都没种，我们村里很多人都不种粮食了。谁种粮食谁就是犯傻！”

    他告诉记者，今年上半年他外出打工两个月挣了1万多元。

    旁边的村民对他的话表示不完全认同：“他是有手艺，别人不可能都这样。但是村里种粮的村民的确比以前少了。”

    不愿种粮有不得已的原因。村民们告诉记者，地里的水渠有的因为工业建设的破坏，有的因为年久失修，或已堵塞，或已断裂。

    大新兴村的老支书告诉记者，村里的水渠还是自己当支书的时候修的，当时上面支持一点，村里自筹一点，好容易才修好了，但是已经好几年没有用了。没有水浇地，一亩小麦只能收150斤~300斤，种粮食肯定赔。

    老支书说，有的人家一颗小麦都没种，但大多数还是会种一点，比如以前种一亩，现在种一分。全村260多户，近1000人，去年报了628亩耕地，今年估计不到200亩，至于村里报了多少不清楚。

    老支书自己家里有5亩地，去年种了4亩小麦，今年他打算只种1亩小麦和1亩玉米，另外3亩也打算种速生杨了，自己养了一些树苗，不够再买点添上。

    宫里镇白家村的小王常年在外面跑长途运输。他说：“我们村里很多人都不种地了，种地不合算，还得施肥、管理，种上速生杨，5年就可以成材，听说1方就能卖1000多元。而且还不用管，种上以后出去打工就行了。”

    从西良庄到翟镇的公路两旁耸立着大片的杨树，良庄煤矿一位退休工人告诉记者：“这都是好地，忘了是哪一年，都长到小腿肚的麦子被成片成片地割掉了，听说用来喂羊了。后来就栽上了大片的杨树。”

    栽树像传染病一样，在这里迅速蔓延。

    “为什么"以租代征"在一些地方，只要补偿到位，不仅政府愿意，企业愿意，而且农民也愿意？实际上这是有现实基础的。”一位不愿意透露姓名的人士说，“现在农民从土地中获利太少甚至还要亏损，很多农民已经失去捍卫它的动力了。”

    基本农田保护之困

    国务院《基本农田保护条例》规定：“基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上”；“有良好的水利与水土保持设施的耕地”应当划入基本农田保护区，“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”；“划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告”；“基本农田要落实到地块和农户”。

    北谷里村的村民认为，他们被升华公司占去的77.84亩土地“是全村最后的一块良田”，但是，他们用了4年多时间也没搞清楚他们村的基本农田到底在哪里。

    在翟镇一条通往莲花山旅游区的公路旁，记者看到唯一一块“基本农田保护区”的石碑。但这块石碑伫立在路边30米宽的绿化带中，除了“新泰市基本农田保护区”几个大字外，再无任何内容。

    在新泰市国土资源局，我们希望了解到新泰市基本农田的分布情况，结果被以有关人员不在家为由拒绝。

    记者试图从山东省农业厅找到答案，但几位处长的回答令人惊讶：“我们没有土地利用总体规划基本农田保护区图。最近几年的卫星图片检查结果我们也不知道。”

    据介绍，基本农田保护由农业部门协助国土部门进行，两部门有明确的职责分工：基本农田的数量保护，由国土部门负责；基本农田的质量保护，提高基本农田的地力水平，由农业部门承担。

    但目前的现状是，农业部门和国土部门两家没有协调，只有一个总的统计数据。以山东为例，基本农田总数8000万亩，占9600万亩耕地总面积的80％多。但这是统计数据，实际数据在国土部门，最近几年卫星图片检查结果农业部门也不知道。

    据山东省农业厅有关人士介绍，2006年年底,山东省政府办公厅下发了《关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》，要求“承包地块、承包面积、承包合同、承包证书和基本农田"五到户"”。目前山东省农业部门正在进行农村土地承包经营权证换发补发工作，负责发证到户。但是，基本农田到户又是国土部门管。部门之间不能很好协调。该通知说，“国土资源部门要及时提供基本农田有关数据资料，配合农业部门做好基本农田登记入证工作”。对农业部门的这项工作，国土部门应该无条件协助。

    这位官员说，国土部门征地时往往不与农业部门沟通。他说：“国家要求基本农田落实到户，但一些地方一些部门或一些人内心可能不希望到户，因为这样对自己是个约束。”

    山东省政府规定，2007年10月起换发农村土地承包经营权的新证。文件要求将包括基本农田在内的完整信息载入权证，不符合要求的要追究责任，谁发谁负责。这项工作由山东省农业厅经管处具体承担。通过发证，明确集体经济组织内的每个成员都有平等的权利承包土地。

    这位官员认为，只有都明确了，才能纠正违法行为，确权到户。土地承包经营权确权到户了，就一劳永逸。真正公平了，就不告状了。

    他建议：确权到户，国家以农业部门为主，由国土资源部门提供土地利用规划图，只要在规划图的基本农田范围内，农业部门就给农户发证。“但现状是，土地利用总体规划基本农田保护区图，连我们都拿不到。”

    同时，他还建议：进一步加大征占土地的群众监督力度。农民提出异议的，地方政府都要认真对待，合理答复。加强农业部门替农民说话的职能，推动问题的受理和解决。农业主管部门应该替农民说话，促进国家法律政策落实到位。

    “如此，基本农田保护就有底了。”他说。

    失地农民维权举步维艰

    “这是一起典型的违法征地事件”

    头发花白的程漱兰是中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，对于北谷里村村民土地被占的遭遇，她一直都在关注。2005年，经过近一年的调研，程教授得出判断：这是一起典型的随意修改规划，甚至“移花接木”，将“圈外”的项目移入“圈内”，规避单独选址农地转用法定条件（即能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目）的违法征地事件。而且，在这个事件中，“政府、公安、法院、银行与用地企业联手让农民噤声，各级原本承担查处违法征地的职能部门协同为违法征地保驾护航。”

    北谷里村77.74亩被占耕地位于城市规划区外，却混入仅适用于城市规划区内的“分批次”农用地转用批复文件。

    为证明征地合法，占地方向法院提交的最主要批件是2003年3月26日山东省人民政府鲁政土字〔2003〕第96号《山东省人民政府关于新泰市2003年第一批次城市建设用地的批复》：“同意新泰市将52953平方米农用地（全部为耕地）转为建设用地。上述农用地转用后同意征用。同时，同意征用未利用土地4033平方米。以上征用新泰市青云街道办事处和谷里镇土地共计56986平方米，用于新泰市城市建设。”

    程漱兰说，该文件标题中的“批次”用词已经证明，北谷里村被征收的77.74亩耕地不能在这一文件批复的范围内。

    她解释，按照我国法律规定，农用地要转为建设用地，依据该农用地的位置，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内和外，分别以“城市分批次建设用地”和“单独选址建设项目用地”两类申报，有着不同的审批程序。

    青云街道办事处是新泰市政府所在地，征用它的耕地，才可以“分批次”申报、“分批次”获准；而96号文件征用的52953平方米耕地中的98％，即77.74亩，竟然在远离新泰城区20余公里的谷里镇北谷里村，中间尚隔着另一个镇――小协镇。征地方提交的“征地手续”中，2003年3月11日新泰市政府向泰安市政府关于局部调整谷里镇土地利用总体规划的请示（新政土字〔2003〕10号），请示缘由即“该项目选址不在土地利用总体规划确定的城镇预留地范围内”。

    根据我国法律规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的项目则须是能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目。

    占地企业――升华公司日用玻璃制品车间扩建，无疑不属于“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目”。因此，无论是“分批次”还是“单独选址”，这一扩建项目都靠不上。那么，上述96号文件是怎么回事？

    一个文件两个版本

    山东省政府上述96号文件，曾经是“正常”的。被拘留的农民们委托的律师，2003年6月30日去新泰市国土资源局索得的征地依据96号文件，原本仅仅载：“以上征用新泰市青云街道办事处土地共计56986平方米，用于新泰市城市建设”，并未有“谷里镇”字样。

    程漱兰说，让人惊骇的是，一个半月后的8月6日，谷里镇政府却向农民们出示了另一份日期和文号完全一样，但是在“青云街道办事处”之后多了“和谷里镇”4个字的省政府文件（在法庭上，有关方面否认曾有两个96号文――记者注）。北谷里村的77.74亩耕地就这样进入了新泰市的“第一批次”城市建设用地被转用；对这些耕地的征收因此成为“合法”；举报的农民也因此成为“无理上访”，并被劳动教养。

    程漱兰教授为此撰写了长达59页的举报信――《违法征地是如何完成全套程序成为“合法”的》，向国家多个部门实名举报北谷里村的土地非法侵占案。但是让她失望的是，又是一年多的时间过去了，举报如同石沉大海，没有得到任何一个部门的实质性回复。倒是新泰市的党政领导带着有关人员两次赴京向她作情况说明，但对举报信提出的质疑却各说各话，不予面对。

    2007年两会期间，程漱兰教授又通过全国政协委员递交了一份社情民意，但事态依然没有改观。

   “作为职能部门，我们已经做到位了”

    2007年9月，国土资源部开展的“百日行动”不仅让农民，也让程漱兰又有了新的希望。

    2007年12月中旬，在“百日行动”就要结束时，程漱兰再次来到新泰市，了解事态是否有了新进展。但事实却让她再次失望了――77.74亩土地上仍然只有原先的一栋厂房，原来荒芜着的大片土地，现在照样荒芜着。

    在新泰市国土资源局，负责接待的一位副局长表示，针对“百日行动”提出的三种重点查处的情况，新泰市查处了一宗“以租代征”的土地案件，一个村民要建加工厂，在地里建起了围墙，已经限令拆除；擅自扩大工业用地规模的情况新泰不存在；未批先用先占的情况新泰也不存在。

    程教授提出，北谷里村村民被占用的土地问题仍未得到解决。该副局长解释说，那块土地已经取得合法的征地手续。对程漱兰教授提出的大部分土地依然荒芜的问题，副局长回答他们已经丈量过，建设的土地超过了五分之二。而且，农民不断上访，使得公司的投资热情受到一定的影响。程教授对此回答倍感失望。

    该副局长说，北谷里邻村那家新建的玻璃制品公司的确是用“以租代征”的方式获得土地的，之所以这次不在“百日行动”查处之列，是因为已经处罚过了。去年，新泰市国土资源局已对该公司下达了行政处罚通知书，要求拆除地面建筑物并处以罚款。对该公司并没有拆除且仍在生产的实际情况，这位副局长说，这里面主要有些具体情况，因为这个公司安置了一些劳动力，税收比较大等等。“但作为职能部门，我们已经做到位了。”至于谷里镇开发区的3家工厂是否有合法的征地手续，他先是回答“应该是”，然后又称自己不是“很清楚”。

    在新泰市国土资源局，我们向副局长提出，希望可以看到该市的土地利用总体规划和基本农田分布图，被告知有关负责同志出差了。

    此后，记者发送了3次电子邮件，希望新泰市国土资源局就不清楚的问题核实后予以明确答复，但未收到任何回复。记者在截稿前，又拨通了该副局长的电话，要求他抽空查看电子邮件转给有关人士予以回复。他答应了，却依然没有回复。

    违法成本太低使占地案件越来越多

    “百日行动查处的，基本上都是与土地部门没有联系的；与土地部门有联系的，土地部门本身的违法行为又查处了没有？”有记者这样问。

    多年的新闻工作，使得这位记者接触到很多土地违法案件：“我们从农业社会转变为工业社会必然要伴随着大块农用地转变为工业、城镇建设用地。谁控制土地谁就控制财富。企业和强势人物圈占土地后等着升值。如果土地真正进入市场，他们就不会圈占。就是因为政府规定的土地价格两三万元一亩，升值空间巨大，才会竞相圈占。如果土地价格是市场价格，七八十万元一亩，谁还圈占？国家没有给出土地的指导价格。”

    根据2001年~2005年《中国国土资源公报》中的数据，中国人民大学程漱兰教授计算出了2001年~2005年间全国土地违法案件的处理力度：每一起土地违法案件，平均收缴罚款0．5万~2.7万元、收缴土地约1亩，每百件土地违法案件党纪政纪处分约1人，每千件土地违法案件追究刑事责任约1人。

    “这就等于传达出一个信号：土地违法，平均只有百分之一的党纪政纪查处可能、千分之一的刑事追究可能；只要支付每件一两万元的罚款、并可能被收缴一亩左右土地。而土地违法的好处，以北谷里村77.74亩耕地的违法征地案为例，仅向国家就少支付140万元，向农民就拖欠200万元，而且不会被收缴闲置耕地。”她说。

    程教授认为，早在2000年3月出台的《监察部国土部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，就明确了所有土地违规行为的直至开除的各种处分，只不过完全未能体现在国土资源管理的现实中。

    甚至在2006年夏季的新一轮土地违法案件查处高潮中，国土资源部仍然与国务院不同调，以“查处”“新的”，来放过“旧的”――

    《落实中央领导重要批示，继续深入贯彻〈决定〉，国土资源部监察部联合行动，违法用地情况检查即将展开》称，“要重点检查土地市场治理整顿以来的土地违法问题以及相关责任人的处理情况。”而3天后国土资源部的《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》（国土资电发〔2006〕22号）称，“重点是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发后发生的各类违法违规用地的清理。对2005年1月1日以来省级人民政府批准的用地要逐一登记造册，于6月底以前报部，部将组织核查。对2005年1月1日以来市、县用地的情况，省级国土资源管理部门要逐一核查，发现违法批地、用地的要认真整改，严肃处理。部将组织抽查。”

    上述不同的“以来”，对北谷里村民土地被违法占用的查处完全不同。土地市场治理整顿起自2003年2月，北谷里村民土地被占发生于后，而2005年1月1日“以来”的土地案件，北谷里村民土地被违法占用就不需“逐一核查”、“严肃处理”了，至于部的“抽查”当然就更不可能了。

    到底应该“重点查处”哪一个“以来”？

    “不惩前，何以毖后？”程漱兰教授说，之所以有国务院2004年28号文件，正是因为自2003年以来出现了如新泰那样的肆无忌惮的土地违法高潮。监察部“重点检查土地市场治理整顿以来的土地违法问题以及相关责任人的处理情况”，与28号文件一致。而国土资源部重点查处28号文件下发“以来”，甚至2005年初“以来”的案件，实际否定了28号文件。要是由于疯狂的土地违法引发新一轮紧急查处，而每一轮土地查处，均将查处日期更新一次，“既往不咎”，这与其说是“查处”一批，不如说是“赦免”一批。这才有前赴后继的土地违法。

    “我们不缺管理部门，也不缺法律和政策，为什么每一个环节都失去了作用？”程漱兰痛心疾首。

    国家土地副总督察甘藏春说过两个百分比的数字，一是非法占地的案件，占所有案件宗数的80％，非法批地的案件占20％。二是从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占用涉及土地面积的80％，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，用地面积为80％，以公民、个人或企业违法占地的面积是20％。程教授认为，“这才是‘百日行动’没有成效的真正原因。”

    “百日行动式的‘自查自纠’已经重复多次，从上至下的‘风暴’也一刮再刮，然而屡犯屡反，屡反屡犯。这意味着，除了‘自查自纠’、‘自上而下’的查处外，还需要其他思路。最有效的当属让被侵占农民发挥‘自下而上’的监督作用。”

    程漱兰认为，要确保被侵占农民的“知情权、参与权、表达权、监督权”，需要公共信息公开。比如，每个地方的基本农田到底在什么地方，土地利用总体规划如何，每次卫星图片土地执法检查结果如何，等等。（记者 朱丽亚）